II SA/Sz 1076/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu [...] r. przedstawiciele Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: "[...]") przeprowadzili kontrolę sanitarną zakładu produkcyjnego, należącego do Z. C. - [...] Przedsiębiorstwo [...]. Wobec stwierdzonych uchybień IS decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] nałożył na Z. C. [...] obowiązków, w tym między innymi (w punkcie [...]): "doprowadzić do właściwego stanu technicznego pomieszczenia higieniczno-sanitarne". Termin realizacji tego obowiązku ustalono na [...] r. W dniu [...] r. przedstawiciele IS przeprowadzili kontrolę sprawdzającą. W wyniku kontroli stwierdzono niewykonanie [...] obowiązków wynikających z ww. decyzji z [...]r., w tym również obowiązku określonego w pkt. [...] - tj. nie doprowadzono do właściwego stanu technicznego pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. IS w dniu [...] r. upomnieniem nr [...], znak [...], przypomniał Z. C. o obowiązku wykonania zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] r. oraz pouczył go, iż w razie niewykonania zaleceń, po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu przedsiębiorcy w dniu [...] r. Dnia [...] r. przedstawiciele IS przeprowadzili ponowną kontrolę sprawdzającą (protokół [...]), podczas której stwierdzono, po raz kolejny, niewykonanie obowiązku zawartego w punkcie [...] decyzji IP z dnia [..] r. W związku z tym IS w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]na zobowiązanego Z. C. -[...]. W tym samym dniu IP, działając jako organ egzekucyjny, wydał na podstawie art. 17 § 1 i 2, art. 119 § 1, art. 121 § 1, 2 i 3 oraz art. 122 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (omyłkowo wskazano nieaktualny akt publikacyjny - Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) postanowienie nr [...] o nałożeniu na Z. C. grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł oraz wezwał zobowiązanego do wykonania w terminie do [...] r. obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowienie wraz z tytułem wykonawczym zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...] r. Z. C. w zażaleniu na to postanowienie wniósł o uchylenie nałożonej grzywny w wysokości [...] zł lub jej obniżenie do kwoty [...] zł oraz o przedłużenie terminu wykonania nałożonego obowiązku do [...] r. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego zażalenia Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] r. nałożoną grzywnę w celu przymuszenia zmniejszył z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, a w pozostałej części postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) pracodawca jest obowiązany utrzymywać pomieszczenia pracy w czystości i porządku oraz zapewnić ich okresowe remonty i konserwacje w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia pracodawca jest obowiązany utrzymywać pomieszczenia higienicznosanitarne oraz znajdujące się w nich urządzenia w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne korzystanie z nich przez pracowników. Wobec tego, iż Z. C. nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji znak [...] nr [...] z dnia [...] r., pomimo upływu terminu jaki został nałożony w/w decyzją, organ II instancji uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia (z obniżeniem wysokości grzywny). Skarżąc postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. C. podniósł, że nałożenie na niego grzywny w kwocie [...] zł nie jest uzasadnione, bowiem takie orzeczenie narusza zasady współżycia społecznego. Ponadto skarżący zarzucił, iż w zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkowano się do jego wniosku podniesionego w zażaleniu, dotyczącego przedłużenia terminu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z powodów ekonomicznych i technologicznych. Z tych względów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie nałożonej grzywny. Odpowiadając na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że postanowienie to nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie z powołanym w postanowieniu organu egzekucyjnego I instancji artykułem 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) "grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". W myśl art. 121 § 1 tejże ustawy, "grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4" - zgodnie z którym: "jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa". Ponadto stosownie do art. 121 § 2 omawianej ustawy, każdorazowo nałożona grzywna (z zastrzeżeniem § 5 - nie mającym znaczenia w niniejszej sprawie) nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. Istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie posiada artykuł 122 ustawy, zgodnie z którym: "§ 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. § 2. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. § 3. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny". Odnosząc przytoczony stan prawny do treści zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji stwierdzić należy, że orzeczenia te nie zawierają zasadniczego, koniecznego ustalenia, tj. nie oznaczają terminu, w jakim osoba zobowiązana powinna uiścić nałożoną grzywnę. Tym samym postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 122 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało także z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa), bowiem utrzymało ono w mocy orzeczenie zawierające istotną wadę. Z tych powodów oba postanowienia należało uchylić. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1998 r. (sygn. akt I SA 793/98; LEX nr 44662) w którym stwierdzono m. in., że: "W postanowieniu (...) znajdującym się w aktach sprawy, w miejscu przewidzianym do określenia terminu do uiszczenia grzywny i opłat pozostawiono wolne miejsce. Pominięcie tak ważnego elementu postanowienia, jakim jest określenie terminu, stanowi naruszenie prawa materialnego. Powyższa wada postanowienia, jako mająca wpływ na wynik sprawy, powodowała konieczność jego uchylenia w postępowaniu zażaleniowym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa (...). W postępowaniu instancyjnym organ naczelny nie konwalidował tej wady postanowienia organu pierwszej instancji i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Sprawia to, iż naruszeniem prawa dotknięte jest także postanowienie ostateczne (...)". W postanowieniu organu I instancji (utrzymanym w mocy przez organ II instancji) błędnie również zastrzeżono - z naruszeniem art. 121 § 4 i art. 122 § 2 pkt 2 omawianej ustawy - iż nałożona grzywna może być powtarzana, podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy (jak w niniejszej sprawie) grzywna w celu przymuszenia jest "jednorazowa", a w razie niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu wydaje się orzeczenie o wykonaniu zastępczym tego obowiązku. Sąd zauważa również, iż postanowienia organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia co do wysokości orzekanej grzywny, co także - zdaniem Sądu - stanowi wadę tych orzeczeń. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają jedynie górne granice wysokości nakładanych grzywien w celu przymuszenia, a zatem dokonując w ramach tzw. "uznania administracyjnego" ustalenia wysokości tej grzywny, organ administracji powinien wskazać jakimi przesłankami się kierował - przy uwzględnieniu również zasad określonych w art. 7 § 2 tej ustawy, tj. zasady celowości i zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Podobne stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 510/05 (ONSAiWSA 2006 Nr 6, poz. 168), stwierdzając, że "przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...) możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości". Sąd podzielił też zarzut skargi dotyczący nierozpatrzenia przez organ II instancji wniosku zawartego w zażaleniu o przedłużenie ustalonego w postanowieniu organu I instancji terminu wykonania nałożonego obowiązku, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 i art. 124 § 2 kpa). Na marginesie jedynie - bowiem przedmiotem niniejszej sprawy nie były zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - Sąd zauważa ponadto, że zgodnie z art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny z urzędu bada, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy i nie przystępuje do egzekucji, jeżeli stwierdzi nieprawidłowości (braki) tytułu wykonawczego. W szczególności, zgodnie z art. 27 § 1 ustawy, tytuł wykonawczy powinien m. in. zawierać oznaczenie wierzyciela (pkt 1), podstawę prawną podlegającego egzekucji obowiązku (pkt 3), wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (pkt 6) i pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu (pkt 8). Spełnienie przez wierzyciela wszystkich ustawowych wymogów tytułu wykonawczego ułatwia stosowanie właściwego wzoru takiego tytułu, ustalonego przez Ministra Finansów rozporządzeniem z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Wzory te ponadto umożliwiają - zgodnie z art. 26 § 2 ustawy - elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytułach wykonawczych. Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec o uchyleniu postanowień organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). O niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.