II SA/Sz 1078/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia części obiektu do stanu pierwotnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał S. P. doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozebranie samowolnie wybudowanej ścianki działowej z otworami drzwiowymi w części wspólnej klatki schodowej, w budynku mieszkalnym, dwurodzinnym położonym przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podstawą wszczęcia postępowania przed organem było złożone przez współwłaściciela budynku – H. S. zawiadomienie o wykonaniu przez S. P. przedmiotowych robót budowlanych, uniemożliwiających mu dostęp do wspólnego strychu. Powyższą decyzję doręczono S. P. w trybie zastępczym (art. 44 K.p.a.). W związku z doręczeniem upomnienia zobowiązującego do wykonania, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, obowiązku nałożonego wskazaną decyzją, S. P. w dniu 28 czerwca 2007 r. stawił się w organie i złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych, wraz z odwołaniem i wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jak wynika z notatki sporządzonej pracownika Inspektoratu, w dniu tym stronie wręczono również oryginał decyzji, który to fakt S. P. potwierdził własnoręcznym podpisem. W złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania S. P. oświadczył, iż nie mieszka, ani też nie jest zameldowany w S. Do mieszkania tego jeździ raz w tygodniu, by odebrać ewentualną korespondencję lub rachunki. Ponadto S. P. wyjaśnił, iż ze względu na zły stan zdrowia, przed dłuższy czas pozostawał w mieszkaniu w P., co stało się przyczyną nie odebrania w terminie, awizowanej i złożonej na poczcie przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 3 lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przekazał organowi II instancji wniesione przez S. P. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o czym powiadomiono uczestnika postępowania – H. S.. W dniu 18 lipca 2007 r. H. S. wniósł "sprzeciw" wobec ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia przez S. P. odwołania. H. S. wskazał, iż w okresie, w którym prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego postępowanie, S. P. przebywał wraz z rodziną w mieszkaniu przy ul. [...] w S., i że adres ten S. P. w trakcie dokonywanych oględzin wskazał, jako adres do doręczeń. H. S. uznał za nieprawdziwe twierdzenie strony przeciwnej o braku możliwości odebrania przesyłki poleconej, zawierającej zaskarżoną decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się w treści decyzji na wniesione w dniu 28 czerwca 2007 r. odwołanie S. P. organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle zapisów art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz § 146 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., polemizując ze stanowiskiem organów obu instancji, odnośnie nałożonego na niego obowiązku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić również należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje tak zakreśloną kontrolę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przystępując do badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu przez [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych przepisami Działu II rozdziału 10 K.p.a., dotyczącymi postępowania odwoławczego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył odwołanie wniesione przez S. P. w dniu 28 czerwca 2007 r., podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Niestety organowi odwoławczemu umknęło uwadze, iż wraz z odwołaniem strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, gdyż jak sama strona wskazała uchybiła temu terminowi, który to fakt zasygnalizował również organ I instancji przekazując akta sprawy. Organ odwoławczy nie zajmując się kwestią najważniejszą jaką było dochowanie przez S. P. terminu do wniesienia odwołania, ani też wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w kontekście przesłanek powołanych w art. 58 K.p.a., wydał rozstrzygnięcie w sprawie, w której przede wszystkim należało ocenić skuteczność wniesionego środka zaskarżenia. Bez wątpienia w chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy spełnia ono określone warunki formalne m. in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony, i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Na potrzeby niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, a dopiero potem w zależności od wyniku tych ustaleń, przejść do oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Merytoryczne rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu nie ma bowiem podstaw w sytuacji, gdy strona temu terminowi nie uchybiła. Stosownie do przepisu art. 128 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Żeby przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, organ odwoławczy winien zatem określić datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i ocenić, czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. W tym miejscu wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że organ zastosował zastępczy tryb doręczenia decyzji. Dlatego też w ocenie Sądu ustalenia co do prawidłowości doręczenia są istotne, gdyż w przypadku uznania, że doręczenie nie nastąpiło ze skutkiem prawnym, nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu oznacza bowiem, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu (patrz: niepublikowany wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. SA/Ka 2966/95). Z drugiej strony w przypadku uznania przez organ, iż doręczenia dokonano zgodnie z regułami wskazanymi w art. 44 K.p.a., późniejsze doręczenie stronie oryginału decyzji organu I instancji, z pewnością nie powoduje dla strony otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż uchybienie organu odwoławczego polegało na przyjęciu, że wręczenie stronie w dniu 28 czerwca 2007 r. w organie oryginału decyzji i wniesienie w tym dniu przez S. P. środka zaskarżenia skutkuje tym, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy zupełnie nie zajął się kwestią doręczenia decyzji pierwszo-instancyjnej w trybie zastępczym, ani nie ocenił jego skuteczności w kontekście przesłanek wskazanych w art. 44 K.p.a., co miało zasadnicze znaczenie dla ustalenia terminu do wniesienia odwołania. Nie rozstrzygając za organ kwestii skuteczności doręczenia zastępczego, jakie miało miejsce w tej sprawie, Sąd pragnie jedynie zasygnalizować wątpliwości, które pojawiły się w związku tym, że S. P. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazał, iż nie mieszka, ani też nie jest zameldowany w mieszkaniu przy ul. [...] w S., natomiast uczestnik postępowania H. S. twierdzi, iż w toku oględzin, w jego obecności S. P. wskazał ten adres osobom kontrolującym, jako adres do doręczeń. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien wszystkie podniesione okoliczności rozważyć w kontekście zapisów art. 44 K.p.a. Powracając do kwestii złożonego przez S. P. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Sąd zauważa, iż obowiązkiem organu – w tym wypadku odwoławczego – było rozpatrzenie tego wniosku pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. warunkuje zatem dalsze postępowanie organu. Organ odwoławczy może bowiem wydać postanowienie, w którym odmawia przywrócenia terminu, a następnie stwierdza, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu (art. 134 k.p.a.), bądź przywraca termin a następnie przystępuje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż o przywróceniu lub o odmowie przywrócenia terminu organ odwoławczy orzeka w odrębnym postanowieniu (art. 59 § 2 K.p.a), na które służy skarga do sądu administracyjnego. Bez wątpienia zagadnienie to nie było przedmiotem postępowania organu odwoławczego w tej sprawie, pomimo wyraźnego wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2007 r. złożonego wraz z odwołaniem, co należało ocenić jako istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). W tym miejscu Sąd podziela w pełni przyjęty w orzecznictwie pogląd prawny, zgodnie z którym organ odwoławczy, prowadzący postępowanie w wyniku odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 k.p.a., bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, dopuszcza się rażącego naruszenia prawa tj. art. 16 § 1 k.p.a., z tego względu, iż to zgodnie z zasadą trwałości orzeczeń ostatecznych, wyrażoną w tym przepisie niemożliwym jest rozpoznawanie zwyczajnego środka odwoławczego od tej decyzji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia (por. sygn. akt I SA 1823/98, opublikowany w ONSA 2000 r. z. 2, poz. 70). Mając na uwadze powyższe uchybienia, jakie Sąd dostrzegł w postępowaniu przed organem II instancji, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.