II SA/Sz 1079/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżone orzeczenie, II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Starosty kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...]odstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ) w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651) orzekło o umorzeniu postępowania z wniosku M.S. ustalenie, że aktualizacja z dniem [...]za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...] [...] płożonej, gmina, dokonana przez Starostę pismem z dnia [...] nieuzasadniona. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w związku z wezwaniem do zapłaty zaktualizowanej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, doręczonym w dniu [...] M.S. do Kolegium za pośrednictwem Starosty pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji w sprawie podwyższenia opłaty za użytkowanie wieczyste wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu". W piśmie tym odwołujący wniósł o uchylenie decyzji (o nieznanym sobie numerze) w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...] powodu, że bezzasadnie, ponad dwukrotnie, zwiększa dotychczasową opłatę i podał, że decyzja ta jako nie doręczona do końca roku nie może wywołać skutków od roku. Dodatkowo, odwołujący się wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i wyjaśnił, że co najmniej od roku starostwo poinformowane było o zmianie jego adresu do doręczeń, albowiem na adres: dostarczało mu inne pisma, które wymienił. Natomiast, według uzyskanej telefonicznie informacji, decyzję o podwyższeniu opłaty wysłano na przełomie [.]na jego adres zamieszkania sprzed lat i gdy nie została ona z oczywistych przyczyn odebrana, pozostawiono ją w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia co wyraźnie wskazuje na działanie organu w złej wierze, bądź działanie nieudolne. Następnie organ wyjaśnił, że "użytkowanie wieczyste" jest instytucją prawa cywilnego uregulowaną w art. 232- 243 Kodeksu cywilnego, stąd opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Jedynie z woli ustawodawcy tryb aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie z dnia r. o gospodarce nieruchomościami. Tak więc, wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisu art. 104 kpa jest natomiast oświadczeniem woli właściciela gruntu, które można zakwestionować jedynie w formie "wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona" złożonego bezpośrednio do kolegium. Mając na uwadze powyższe, "odwołanie" M.S. z uwagi na jego treść, zostało rozpoznane jako wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej działki gruntu nr jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ww. ustawy "wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Właściwy organ zmierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, zgodnie z przepisem art. 78 ust. 1 ustawy powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia [...]poprzedzającego, przesyłając jednocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się następnie na treść art. 42 Kpa organ wskazał, że w przepisie tym określono podstawowe (zasadnicze) miejsca doręczenia. W nich organ doręczający ma obowiązek w pierwszej kolejności podjąć próbę doręczenia pisma. Należy mieć na uwadze, że używając w art. 42 Kpa (a także w art. 43, art. 44) pojęcia "mieszkanie", ustawodawca mówi o rzeczywistym, faktycznym (a nie prawnym) mieszkaniu adresata. Dopiero w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, stosownie do przepisu art. 44 można dokonać tzw. doręczenia zastępczego. Ponadto organ podkreślił, że w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu, obowiązek ustalenia adresu osoby fizycznej spoczywa na organie podejmującym czynności postępowania. Organ ma wówczas obowiązek podjęcia wszelkich czynności skierowanych na ustalenie rzeczywistego adresu (zamieszkania, pobytu, miejsca pracy) strony postępowania. Natomiast strona zobowiązana jest do zawiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu tylko wówczas jeśli zmiana niniejsza nastąpiła w toku postępowania (art. 41 Kpa.). Tak więc doręczenie wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego musi nastąpić z zachowaniem zasad doręczania pism uregulowanych w art. 42-44 Kpa i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywierało określone skutki prawne. Oczywistym jest, że warunkiem doręczenia (a także skutecznego zastosowania fikcji prawnej doręczenia zastępczego z art. 44 § 4 kpa) jest przesłanie przesyłki na prawidłowy adres zamieszkania strony. Organ podkreślił, że skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to na organie ciążył obowiązek ustalenia prawidłowego adresu do doręczenia wypowiedzenia. Jak wynika z akt sprawy, pismo Starosty z dnia . w sprawie aktualizacji opłaty zostało skierowane do M.S. adres:, czyli na adres pod którym jak wynika z wyjaśnień strony, nie mieszka od lat. Stąd doręczenie w trybie art. 44 kpa nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego, m.in. skutku doręczenia. Wprawdzie doręczenie dokonane przez pocztę mogło wprowadzić organ w błąd, że pismo zostało skutecznie doręczone właśnie poprzez doręczenie zastępcze, na przesyłce bowiem widnieje adnotacja poczty "adresat nieobecny". Mogło to sugerować, że adresat dalej tu mieszka, jednak w chwili doręczenia był nieobecny. Stąd przesyłkę niniejszą uznano za doręczoną i jako niepodjętą pozostawiono w aktach sprawy. Jednak w sytuacji gdy adres, pod który wysłano wypowiedzenie, w wyniku wyjaśnień strony okazał się adresem nieprawidłowym należało ponowić próbę jego wysyłki na wskazany adres uzyskując skuteczne doręczenie. Organ niniejszego jednak nie uczynił. Mając zatem na uwadze, że pismo Starosty z dnia r. nie zostało stronie prawidłowo doręczone i tym samym nie wywołało obowiązku określonej w nim zapłaty, postępowanie z wniosku M. S. o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona należało uznać za bezprzedmiotowe. W myśl przepisu art. 105 §1 Kpa, w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skarb Państwa - Starosta zaskarżył orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając rozstrzygnięciu : - naruszenie przepisów art. 41 § 1 Kpa i art. 41 § 2 Kpa polegające na uznaniu, iż pomimo braku wyraźnego zawiadomienia ze strony użytkownika wieczystego o zmianie adresu do doręczeń, Starosta nie mógł uznać za doręczone pisma z dnia [...], - naruszenie art. 105 § 1 Kpa poprzez uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy postępowanie jest bezprzedmiotowe i zasadnym jest jego umorzenie. Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z użytkownikiem wieczystym i organem, że pismo z dnia r. zostało wysłane na nieaktualny adres, gdyż w aktach administracyjnych brak jest stosownego powiadomienia o zmianie adresu oraz pisma wskazującego nowy adres użytkownika wieczystego. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek powiadomienia organu o każdej zmianie adresu wynika wprost z art. 41 § 1 Kpa. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 § 2 Kpa). Niewystarczające są przy tym wyjaśnienia złożone przez użytkownika wieczystego, sprowadzające się do wskazania, iż organ doręczał użytkownikowi pisma również pod innym adresem. Powyższa okoliczność, wbrew twierdzeniom użytkownika wieczystego, nie potwierdza w żaden sposób, że wskazany przez skarżącego w piśmie z dnia r. adres nie jest adresem zamieszkania lub adresem do doręczeń użytkownika. Użytkownik może mieć bowiem kilka adresów do doręczeń, a jeśli jeden z nich przestaje być aktualny to na użytkowniku spoczywa obowiązek jednoznacznego poinformowania skarżącego o tym fakcie. Adnotacja na przesyłce również nie wskazuje, aby użytkownik w dacie kolejnych prób doręczenia przesyłki nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem. Wobec powyższego pismo organu z dnia r. uznano za doręczone, a wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało skutecznie złożone użytkownikowi. Brak jest zatem, zdaniem skarżącego, przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Dodatkowo skarżący organ wyjaśnił, że w związku z treścią pouczenia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu, z ostrożności złożył również sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. W dniu r. skarżący przedłożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w, w którym Sąd ten uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprzeciwu strony skarżącej od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania z wniosku M.S. ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy, na skutek skargi, stało się orzeczenie umarzające postępowanie wszczęte z wniosku użytkownika wieczystego M.S. ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanej dalej Kpa) w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.). W podstawie faktycznej organ powołał okoliczność braku prawidłowego doręczenia użytkownikowi wieczystemu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co spowodowało brak obowiązku zapłaty określonej wypowiedzeniem opłaty, a w konsekwencji bezprzedmiotowość tego postępowania. Wyjaśnić należy, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało w ramach postępowania określonego w przepisach art. 77 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a więc nie rozstrzyga o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt 876/07, LEX 413615). Treść art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. Należy przy tym wskazać, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi został wniesiony sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Sądu Rejonowego, który postanowieniem z dnia r. odrzucił pozew. Skarga zatem podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, odrzucenie bowiem skargi także przez ten sąd prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 77 Kpa oraz 80 Kpa., których istotą jest przede wszystkim ustalenie i wyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, zebranie i rozpatrzenie pełnego materiału dowodowego oraz wszechstronna ocena tych okoliczności na podstawie analizy całego materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego umorzenie postępowania w sprawie z wniosku M.S. ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr położonej, gmina, dokonana przez Starostę o pismem z dnia [...jest nieuzasadniona- było co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim odwołanie M.S. które organ rozpoznał jako wniosek, o którym mowa powyżej, zawiera w swej treści również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 78 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia doręczenia wypowiedzenia łącznie z ofertą przyjęcia opłaty rocznej w nowej wysokości, złożyć bezpośrednio do SKO wniosek o ustalenie, że opłata roczna w nowej wysokości jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Stosownie do art. 79 ust. 7 ww. ustawy, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także dotyczące terminów, a zatem termin wskazany w art. 78 u.g.n. nie jest terminem prawa materialnego i jako taki może zostać przywrócony w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w procedurze administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że Kolegium nie rozpoznało przedmiotowego wniosku, jedynie w treści zaskarżonego orzeczenia rozstrzygnęło kwestię doręczenia wypowiedzenia rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości, uznając na podstawie wyłącznie wyjaśnień zainteresowanego, że skutecznego doręczenia wypowiedzenia nie było. Zdaniem Sądu, sytuacja ta powoduje, że nie zostały wyjaśnione w sprawie wszystkie istotne i wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności gdy kwestia doręczenia wypowiedzenia, jak to wynika i z akt administracyjnych i z treści niniejszej skargi, jest sporna pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym. Ponadto Kolegium rozpoznając sprawę wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona, w istocie, w uzasadnieniu swojego orzeczenia rozważyło przesłanki warunkujące przywrócenie wnioskowanego terminu określone w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. które powinny być rozpoznane w ramach instytucji przywrócenia terminu, w odrębnym postępowaniu z wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu – tak negatywne jak i pozytywne - winno nastąpić odrębnym postanowieniem, po uprzednim należytym wyjaśnieniu wszelkich przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, w oparciu o pełny materiał dowodowy, nie tylko zaś wyjaśnienia jednej ze stron sporu, w szczególności w kwestii aktualnych adresów użytkownika wieczystego, sposobu dotychczasowego doręczania przesyłek zainteresowanemu i w konsekwencji prawidłowości doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej wieczystemu użytkownikowi przez Starostę. Natomiast dokonane w tym postępowaniu ustalenia faktyczne, opisane w zaskarżonym orzeczeniu, w zakresie skuteczności doręczenia spornego wypowiedzenia, w kontekście nierozpoznanego wniosku o przywrócenie terminu, nie były wystarczające dla uznania bezprzedmiotowości tego postępowania i nie uprawniały organu (w ocenie Sądu) do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego z konsekwencją dla obu stron sporu obowiązywania poprzedniej wysokości opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie nieruchomości gruntowej działki nr położonej. Przypomnieć należy, że art. 105 § 1 Kpa, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie tego postępowania w zasadzie zamyka drogę stronom postępowania, czyli użytkownikowi wieczystemu i właścicielowi, do merytorycznego rozpoznania sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Wskazać przy tym należy, iż treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu. W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości jest uzasadniony. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kierując się treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tejże ustawy.