II SA/Sz 1079/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Burmistrz N. decyzją z dnia [...], nr [...], w wyniku ponownego rozpoznania wniosku B.D., odmówił ustalenia na rzecz ww. osoby warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomnika wraz z tablicą "[...]" wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki o nr geodezyjnym [...], w obrębie [...] miasta N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.D., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Gmina N., powołując się na swój interes prawny – jako właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w obrębie [...] miasta N. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny legitymujący stronę postępowania wymaga wskazania przepisu uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Musi to być własny, indywidualny i aktualny interes danego podmiotu. Wymaga on stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Wnoszący skargę musi działać bezpośrednio we własnym imieniu i mieć roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96). Kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. W powołanej wyżej uchwale NSA wykluczył dopuszczalność takiej konfiguracji procesowej, w której organ jednostki samorządu terytorialnego został zobligowany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, a następnie jednostka ta wnosi skargę sądowoadministracyjną, jako podmiot, którego interes prawny został naruszony wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją organu wyższego stopnia. Sąd podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale. Uchwała ta dotyczy wprawdzie sytuacji procesowej powiatu, niemniej jej rozważania dotyczą i mają zastosowanie także do podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], o uchyleniu decyzji Burmistrza N. w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, wniosła Gmina N. Z oczywistych względów Burmistrz nie mógł zatem jednocześnie w tych postępowaniach (zwyczajnych) występować w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania, a w kontekście przywołanych wyżej rozważań, stroną nie mogła być także Gmina. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Skoro zatem, w myśl ww. przepisu gmina została zobowiązana do kształtowania ładu przestrzennego poprzez m.in. ustalanie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy, ochrona jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego podlega ograniczeniu i to niezależnie od tego, czy wolą gminy jest wniesienie skargi na decyzję organu wyższego stopnia, wydaną w postępowaniu zwyczajnym (w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję jako organ I instancji), czy w postępowaniu nadzwyczajnym (w którym decyzje wydał organ wyższego stopnia). Brak jest bowiem podstaw do różnicowania sytuacji procesowej gminy, w zależności od charakteru postępowania, w którym wydano akt podlegający skardze do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, przedmiotowa skarga organu administracji pierwszej instancji na uchylającą jego władcze rozstrzygniecie decyzję organu drugiej instancji, jest niedopuszczalna i tym samym podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.