II SA/Sz 108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Rektora Uniwersytetu Technologicznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Rektora Uniwersytetu Technologicznego na rzecz skarżącego K. F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r., wydaną w oparciu o przepis art. 190 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 Regulaminu studiów wyższych w Uniwersytecie Technologicznym wprowadzonego uchwałą nr [...] Senatu Uniwersytetu Technologicznego z dnia [...] r. Dziekan Wydziału Budownictwa i Architektury Uniwersytetu Technologicznego orzekł o skreśleniu K. F. z dniem [...] r. z listy studentów- z powodu braku postępów w nauce. Nie zgadzając się z wydaną decyzją K. F. złożył odwołanie, zarzucając jej brak uzasadnienia wymaganego art. 107 § 3 K.p.a., brak wykazania, na czym polega "brak postępów w nauce", brak umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz związku pomiędzy dokonaną oceną, a treścią rozstrzygnięcia, brak przyczyn i dowodów stanowiących podstawę dokonanej oceny i podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo skarżący podniósł, że skreślenie go z listy studentów w dniu i z dniem [...] r. nastąpiło w dacie przebywania przez niego na urlopie. Tymczasem § 1 pkt 10 rozporządzenia MNiSW z dnia 19 lipca 2011 r. nakazuje w regulaminie studiów określić sposób i tryb stwierdzenia braków postępów w nauce. Podniósł też, że podpisująca decyzję Prodziekan nie powołała się na upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu uprawnionego Dziekana. Po rozpatrzeniu odwołania Rektor Uniwersytetu Technologicznego decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o przepis art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 42 ust. 3 Regulaminu studiów wyższych Uniwersytetu Technologicznego z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Rektor podał, że przyczyną skreślenia skarżącego z listy studentów był brak postępów w nauce. Z kart zaliczeń wynika, że skarżący studiował na Wydziale Budownictwa i Architektury od [...] r., kiedy to został skreślony z listy studentów. Ostatni z rozliczonych przez prodziekana ds. nauczania semestrów, to semestr IV w roku akademickim [...] , od tego czasu, tj. od [..] r. skarżący nie rozliczył czterech "progowych przedmiotów" tj.: - mechanika budowli, - wodociągi i kanalizacja, - ogrzewnictwo i wentylacja, - ciepłownie. Powyższe zaległości na koniec semestru zimowego oraz brak rozliczenia efektów usuwania braków w semestrze letnim niezłożenie we [...] r. indeksu do dziekanatu oraz wynikający z porównania listy przedmiotów nierozliczonych i wyspecyfikowanych w podaniu o urlop dziekański z dnia [...] r. świadczą o braku w ciągu dwóch semestrów postępu w nauce. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Rektor podał, że ponieważ na uczelni co semestr wymagane jest rozliczenie wielu indeksów i wydanie stosownych decyzji, wypracowana została standardowa formuła i tryb rozliczeń na koniec semestru. Na tej podstawie każdy student znający regulamin studiów sam ocenia swoją sytuację oraz prawdopodobną decyzję jaką może podjąć Prodziekan ds. nauczania w stosunku do jego osoby. Mając na uwadze szeroki program kształcenia, ok. 90% studentów co pół roku składa podanie o rejestrację na kolejny semestr z pewnymi brakami, co oznacza konieczność wypełnienia przez studenta podania i podjęcia stosownej do indywidualnej sytuacji studenta decyzji – formatki. Kwestia oceny osiągnięć studenta przez Prodziekana ds. nauczania oznaczona jest w uchwale Rady Wydziału, której treść zamieszczana jest w internecie i na tablicy ogłoszeń. W zależności od liczby zdobytych punktów ECTS w semestrze student jest: rejestrowany na kolejny semestr, kierowany na urlop, względnie na urlop z możliwością uczęszczania na całość lub niektóre zajęcia z kolejnego semestru. Mając na uwadze, że system punktów ECTS jest studentom powszechnie znany nie wymaga już dodatkowego uzasadnienia w wydawanych przez prodziekanów decyzjach. Ocena sytuacji skarżącego na koniec sesji poprawkowej w [...] r. była skrajnie zła i przypuszczalnie niewiele się zmieniła w trakcie semestru letniego. Gdyby skarżący w trakcie tego semestru usunął jakikolwiek brak to we [...] r. złożyłby indeks, by móc wnioskować o kolejny urlop. Niezłożenie indeksu spowodowało brak możliwości oceny osiągnięć w nauce w trakcie ostatniego urlopu i było podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Urlopy od zajęć dydaktycznych udzielane są studentom na uzupełnianie zaległości i braków, zatem skarżący miał obowiązek we [...] r. rozliczyć nadrobione w trakcie urlopu zaległości i do [...] r. złożyć indeks w dziekanacie. Organ wskazał także, że prodziekan nie ma obowiązku legitymowania się szczególnymi upoważnieniami, ponieważ jego uprawnienia wynikają wprost z przyjętego przez Senat Statutu i wskazanej w nim organizacji uczelni i wydziałów. Na powyższą decyzję K. F. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił jej naruszenie: - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji, - art. 7 – 10 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób pomijający jego istotne etapy, - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Dziekana postępowania dowodowego, - przepisów K.p.a. o właściwości instancyjnej i art. 24 § 1 K.p.a. polegające na tym, że Dziekan brał udział w postępowaniu drugoinstancyjnym poprzez nieprzewidziane prawem opiniowanie, po zapoznaniu się z dokumentacją zebraną w aktach osobowych, - rozporządzenia MNiSW z 19 lipca 2011 r. w sprawie warunków jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminów studiów w uczelniach polegającego na zastosowaniu regulaminu studiów niezgodnego z jego wymogami, - rozporządzenia MNiSW z dnia 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów, przez przyjęcie, że jedynym źródłem oceny postępów w nauce jest indeks, - regulaminu studiów z dnia 30 marca 2012 r. będącego podstawa prawną decyzji Dziekana i regulaminu studiów z dnia [...] r. będącego podstawa prawna decyzji Rektora poprzez przyjęcie, że niezłożenie indeksu w trybie § 16 pkt 7 oznacza brak postępów w nauce lub stanowi negatywną przesłankę rejestracji na kolejny semestr. W uzasadnieniu skargi K. F. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było bez zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu prowadzonego postępowania. Mając na uwadze, że dopiero w decyzji Rektora zawarto uzasadnienie, skarżący został pozbawiony możliwości odwołania, a Rektor wystąpił w roli organu I instancji. Zdaniem skarżącego na gruncie jego sprawy istotnym staje się zawarcie w regulaminie studiów definicji "sposobu i trybu stwierdzania braku postępów w nauce", które nie mogą być tożsame z przesłankami dotyczącymi niezaliczenia semestru/roku w terminie (art. 190 ust. 2 pkt 2). Obowiązujący od 1 października 2012 r. regulamin studiów z dnia 26 marca 2012 r. w § 28 ust. 3 stanowi, że "za granicę określającą brak postępów w nauce, wykluczając udokumentowane zdarzenia losowe uznane przez dziekana, przyjmuje się osiągnięcie mniej niż 20% sumy punktów ECTS, które student powinien uzyskać w ostatnim semestrze oraz punktów ECTS stanowiących dług punktowy z semestrów poprzednich". Rektor nie odniósł stanu faktycznego sprawy do tego wymogu. W decyzji podano, iż postępy skarżącego w nauce oceniono na podstawie systemu punktowego ECTS, podczas gdy nie jest on i nie był studentem studiów w systemie punktowym tylko tradycyjnym. W wydanej decyzji Rektor nie wskazał dlaczego w przypadku skarżącego nie skorzystano z możliwości powtórnego zarejestrowania, a braku uzasadnienia decyzji nie można motywować powszechnie znanym studentom systemem punktów ECTS, ponieważ wymóg uzasadnienia decyzji wynika wprost z przepisów prawa. Odnośnie "braków postępów w nauce" i nie złożenia indeksu K. F. podał, iż na dzień [...] r. nie udało mu się rozliczyć jedynie dwóch przedmiotów - mechaniki budowli oraz wodociągów i kanalizacji. Podczas pobytu na urlopie zaliczył ogrzewnictwo i wentylacje oraz ciepłownie. Natomiast niezłożenie indeksu nie stanowi ustawowej przesłanki skreślenia z listy studentów. Co prawda regulamin studiów przewiduje obowiązek złożenia indeksu w dziekanacie, ale niedopełnienie tego obowiązku nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia "braku postępów", ani nie jest wymienione wśród przesłanek rejestracji na kolejny semestr. Organ ma inne niż indeks źródła oceny osiągnięć w trakcie urlopu np. protokoły lub karty okresowych osiągnięć. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej P.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.), zwanej dalej P.s.w. oraz przepisy Regulaminu studiów wyższych Uniwersytetu Technologicznego wprowadzonego uchwałą nr [...]Senatu Uniwersytetu Technologicznego z dnia [...] r. W myśl art. 190 ust. 1 P.s.w. kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej skreśla studenta z listy studentów w przypadku : 1/ niepodjęcia studiów; 2/ rezygnacji ze studiów; 3/ niezłożenia w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego; 4/ ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z uczelni. Natomiast zgodnie z art. 190 ust. 2 ww. ustawy kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów w przypadku: 1/ stwierdzenia braku postępów w nauce; 2/ nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie; 3/ niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Decyzja o skreśleniu studenta z listy studentów z powodu braku postępów w nauce jest zatem decyzją uznaniową, o czym świadczy brzmienie cytowanego wyżej ust. 2 art. 190 P.s.w. W takiej sytuacji wydanie decyzji musi zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy w zakresie zaistnienia, bądź nie – przesłanek do skreślenia studenta z listy studentów. Winna też być dokona wszechstronna ocena tych przesłanek, znajdująca następnie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Zakres fakultatywności zawarty w powyższym przepisie nie oznacza bowiem dowolności. Uzasadnienie decyzji uznaniowej, szczególnie o negatywnych dla strony konsekwencjach - tak jak w niniejszej sprawie – powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, argumenty na których oparł się organ rozstrzygający sprawę, jak i powody dla których organ zastosował tę instytucję. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji, niewyjaśnienia stronie zasadności zastosowania takiego rozstrzygnięcia, uniemożliwia nadto właściwą kontrolę ze strony Sądu. Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do okoliczności danej sprawy. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi, którym powinno ono odpowiadać. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie odpowiada powyższym wymogom. Decyzja organu I instancji zwiera jedynie zdawkowe i ogólnikowe wskazanie na "brak postępów w nauce" skarżącego. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji regulamin studiów nie definiował tego określenia, jednakże uzasadnienie decyzji winno odnieść to określenie do konkretnego stanu faktycznego. Wynika to z art.107§1Kpa i obowiązku organu w tym zakresie nie może zastąpić późniejsze ustosunkowanie się organu do odwołania. Rektor Uniwersytetu Technologicznego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o skreśleniu K. F. z listy studentów z powodu braku postępów w nauce powołał się na przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 42 ust. 3 Regulaminu studiów wyższych Uniwersytetu Technicznego. Uzasadniając stanowisko zajęte w sprawie organ II instancji opisał przebieg studiów skarżącego od 1 października 2002 r. stwierdzając, iż od IV semestru w roku akademickim [...] nie rozliczył on pozytywnie czterech progowych przedmiotów. Powyższe, a także nierozliczenie braków w semestrze zimowym jak też niezłożenie indeksu do dziekanatu do dnia [...] r. skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o skreśleniu z listy studentów. Należy jednak mieć na uwadze, iż w dacie orzekania przez organ II instancji pojęcie "braku postępów w nauce" zostało już w regulaminie studiów zdefiniowane. Zgodnie z zapisem § 42 ust. 2 pkt 1 tego Regulaminu, dziekan wydziału, w drodze decyzji może skreślić z listy studentów, w wypadku stwierdzenia braku postępów w nauce odsyłając w tym zakresie do regulacji zawartej w § 28 ust. 3 lub § 29 ust. 3. W myśl wskazanego § 28 ust. 3 Regulaminu za granicę określającą brak postępów w nauce, wykluczając udokumentowane zdarzenia losowe uznane przez dziekana, przyjmuje się osiągnięcie mniej niż 20% sumy punktów ECTS, które student powinien uzyskać w ostatnim semestrze oraz punktów ECTS stanowiących dług punktowy z semestrów poprzednich. Natomiast stosownie do § 29 ust. 3 w stosunku do studenta, który nie spełnia warunków rejestracji na kolejny semestr, dziekan może wydać decyzję w sprawie powtórnego zarejestrowania studenta na semestr, na którym studiował lub skreślenia z listy studentów zgodnie z § 42 ust. 2 pkt 1. Wydanie rozstrzygnięcia w powyższym zakresie wiąże się zatem z obowiązkiem wykazania przez organ zaistnienia przesłanek określonych w § 28 ust. 3 lub § 29 ust. 3 regulaminu lub też innych przesłanek przemawiających za uznaniem iż zachodzi "brak postępów w nauce" i uzasadnienia zajętego stanowiska. Tymczasem Rektor w ogóle nie odniósł ustalonego stanu faktycznego sprawy do opisanych regulacji zawartych w Regulaminie, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na ogólnym stwierdzeniu o nierozliczeniu efektów usuwania braków w semestrze letnim i niezłożeniu indeksu do dziekanatu w terminie, nie podając przy tym szczegółów dotyczących braku efektów w usuwaniu przez skarżącego braków w zaliczeniu zaległych przedmiotów (egzaminów). Organ stwierdził jedynie, że skarżący nie zaliczył "progowych przedmiotów" i nie złożył w przewidzianym terminie indeksu, zamiast wykazać przesłanki zastosowania powoływanych przepisów oraz w sposób szczegółowy i przekonywujący uzasadnić, że w okolicznościach niniejszej sprawy musiało zapaść takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Nadto organ II instancji nie rozważył i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (skarżący podniósł m.in. w iż w semestrze zimowym zdał 2 egzaminy). W sytuacji, gdy organ II instancji nie rozważył wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie sporządził wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia podjętej decyzji, rozstrzyganie przez Sąd dalszych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne i zastępowałoby rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, prawidłowo zastosować normy prawa materialnego z uwzględnieniem stanu faktycznego w sprawie oraz odnieść się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przeprowadzone w taki sposób postępowanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a.