II SA/Sz 1080/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b i art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) oraz art. 11ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), odmówił M. Z. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Po rozpatrzeniu odwołania M.Z. od powyższej decyzji Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] stwierdzając, że przeprowadzone postępowanie i przedłożone przez stronę dokumenty nie pozwalają na uznanie, iż M. Z. legitymuje się stażem pracy wymaganym do uzyskania wnioskowanego zasiłku przedemerytalnego. Organ jako niewiarygodne ocenił zeznania złożone przez świadków przedstawionych przez zainteresowanego, którzy potwierdzali fakt zatrudnienia M. Z. w [...] w okresie od [...] r. do [...] r. W wyniku rozpatrzenia skargi M. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił w/w decyzje Wojewody [...] i Starosty [...]. W ocenie Sądu brak było przesłanek do dokonania obiektywnej oceny złożonych w sprawie zeznań świadków, które były zbyt lakoniczne aby umożliwić poprawną ich ocenę z punktu widzenia wiarygodności. W związku z tym Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących spornego okresu zatrudnienia M. Z., a następnie zbadać zgromadzony materiał procesowy przy stosowaniu racjonalnych kryteriów oceny dowodów. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na rozważenie potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co wpłynąć winno na przyspieszenie i uproszczenie postępowania jak i bezpośrednie składanie wyjaśnień, zeznań przez świadków i ewentualną ich konfrontację oraz zadawanie pytań i dokonanie innych niezbędnych czynności dowodowych, zależnych od toku sprawy. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, działający z up. Starosty Wałeckiego Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], powołując się na art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37j ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), odmówił przyznania M. Z. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W konkluzji uzasadnienia decyzji organ podał, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego po wyroku Sądu z dnia 23 września 2004 r., nie daje podstaw do uznania, że M. Z. w okresie od [...] r. do [...] r. stale, nieprzerwanie pracował w [...]. M. Z. wniósł od tej decyzji odwołanie do Wojewody [...]. Skarżący podkreślił, że pomimo wskazania kolejnych świadków, którzy potwierdzili jego zatrudnienie w [...] jako pracownika stałego - jeżdżącego lokomotywą spalinową - organ zeznań tych nie uwzględnił powołując się na brak uprawnień do kierowania lokomotywą. M. Z. wyjaśnił, że każdy pracownik, który umiał ten pojazd obsługiwać podstawiał wagony na swoje miejsce i je rozładowywał. Odnosząc się do twierdzeń, iż w spornym okresie czasu pracował na gospodarstwie u rodziców skarżący przyznał, że pomagał im w gospodarce ale miało to miejsce po pracy w [...]. Co do informacji podanych w kwestionariuszu i życiorysie sporządzonym w 1986 r. celem uzyskania zatrudnienia w Zakładach Rowerowych "[...]" w [...] i wskazania w nich, że do roku [...] nie pracował z uwagi na prowadzenie gospodarstwa rolnego, M. Z. podał, że dokumenty te wypisywał jego szwagier J. F., a brak zamieszczenia danych o zatrudnieniu w [...] wynikał z obawy przed egzekucją komorniczą związaną z zadłużeniem gospodarstwa rolnego rodziców. Wojewoda [...] po rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 37j ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał treści zeznań złożonych przez świadków, wyjaśnień odwołującego się oraz opisał pozostały materiał dowodowy, który został zgromadzony w sprawie. We wnioskach z przeprowadzonych ustaleń Wojewoda stwierdził, że nie można zaliczyć M. Z. spornego okresu pracy w [...], a tym samym uznać, że strona legitymuje się 30-letnim okresem uprawniającym do zasiłku, gdyż: - skarżący na okoliczność zatrudnienia w [...] w okresie od [...] r. do [...] r. nie przedstawił żadnego dokumentu, - w wyjaśnieniach skarżącego oraz zeznaniach świadków L. Ć. i Z. S. złożonych w [...] r., jak również R. R. i K. U. złożonych w [...] r. występują różnice i z tego względu należy je uznać za niewiarygodne. I tak na przykład w wyjaśnieniu z dnia [...] r. M. Z. stwierdził, że ze względu na pracę w gospodarstwie rolnym rodziców korzystał z odroczenia zasadniczej służby wojskowej i bez jej odbywania został przeniesiony do rezerwy. Zgodnie z ustawą z dnia 30 stycznia 1959 r. o powszechnym obowiązku wojskowym odroczenie służby wojskowej może nastąpić między innymi w przypadku osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego własnego bądź członków rodziny. Warunkiem korzystania z odroczenia było prowadzenie gospodarstwa i nie świadczenie innej pracy, - w roku [...] składając dokumenty o zatrudnienie w Zakładach Rowerowych [...] M. Z. napisał, iż do roku [...] nie pracował, gdyż prowadził gospodarstwo rolne ojca, - świadkowie R. R. i K. U. zeznali, że w spornym okresie zatrudnienia M. Z. pracował miedzy innymi jako kierowca lokomotywy spalinowej, a w/w uprawnienia takie posiadał dopiero od [...]r., będąc już zatrudniony w [...]. - ci sami świadkowie podali, że L. Ć. była pracownikiem fizycznym a brygadzistą jej mąż; natomiast M. Z. w swoim oświadczeniu stwierdził, iż brygadzistką na placu i w magazynie była p. Ć., - świadek K. U. nie udokumentował swojego zatrudnienia w [...] w [...], natomiast zeznał, że podjął pracę po ukończeniu szkoły zawodowej we [...] r. i pracował do wiosny [...] r. ponieważ został powołany do wojska - mimo to w zeznaniach z dnia [...] r. świadek potwierdza wykonywanie przez M. Z. pracy w [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Z tych wszystkich względów Wojewoda uznał, że M. Z. nie spełnia warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. M. Z. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez uwzględnienie roszczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zwrócił się również z wnioskiem o rozważenie zasadności przeprowadzenia postępowania mediacyjnego w celu usunięcia wątpliwości jakie wystąpiły w sprawie i w tym celu o uzupełnienie dotychczasowego postępowania poprzez wcześniejsze przeprowadzenie dowodów z zeznań wymienionych świadków. Uzasadniając wniesioną skargę M. Z. zakwestionował trafność wyciągniętych przez organ wniosków, które zostały oparte na ocenie dowodów stanowiących podstawę poprzedniej decyzji uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2004 r. (sygn. akt [...]). Skarżący podniósł, że nie został zawiadomiony o terminie przeprowadzonej przed organem I instancji rozprawy przez co uniemożliwiono mu zgłoszenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z zeznań dodatkowych świadków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem M. Z. dokonana przez organ ocena zeznań świadków przekracza granice swobodnej oceny dowodów i stoi w rażącej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przeciwnym wypadku Sąd skargę oddala (art. 151 w/w ustawy). Takie określenie zakresu kompetencji sądu administracyjnego oznacza, że sąd nie jest uprawniony do wydawania merytorycznych rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania, czy też odmowy przyznania jakichkolwiek uprawnień. Poczynienie tych uwag stało się konieczne ze względu na jedno z alternatywnych żądań skargi z którego wynika, że skarżący oczekiwał od Sądu orzeczenia przyznającego mu zasiłek przedemerytalny. Na uwzględnienie nie mógł także zasługiwać wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z zeznań wymienionych w skardze świadków. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Jedyny wyjątek stanowi możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W takim stanie rzeczy za niecelowe Sąd uznał również przeprowadzanie postępowania mediacyjnego, którego uzasadnienie skarżący dostrzegał po uprzednim przeprowadzeniu przez Sąd dowodu z zeznań świadków. Sprawa wniosku M. Z. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego była już przedmiotem oceny Sądu, który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z up. Starosty [...] przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] r. Słusznie skarżący zwrócił uwagę na związanie organów treścią w/w orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z tych względów obecna ocena przez Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. obejmować musiała swym zakresem także realizację przez organy wskazań Sądu zawartych w poprzednim wyroku z dnia 23 września 2004 r. W skardze M. Z. jako jeden z głównych zarzutów podniósł niewykonanie przez organy zaleceń Sądu, które polegało na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podał, że nie został zawiadomiony o terminie rozprawy, nie uczestniczył w niej oraz nie miał możliwości zgłoszenia wniosków o przesłuchanie dodatkowych świadków. Sąd uznał postawione przez skarżącego zarzuty za chybione. Przede wszystkim należy zauważyć, że w wyroku z dnia 23 września 2004 r. Sąd zwrócił organom uwagę na potrzebę poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących spornego okresu zatrudnienia skarżącego. W tym celu Sąd zasugerował możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która mogłaby wpłynąć na przyspieszenie i uproszczenie postępowania umożliwiając bezpośrednie składanie wyjaśnień, zeznań przez świadków i ich ewentualną konfrontację. Wbrew zarzutom skargi M. Z. został przez organ I instancji powiadomiony o terminie przeprowadzania dowodu z zeznań wskazanych przezeń świadków (dowód: pismo z dnia [...] r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru - karta 94 akt administracyjnych). W wyznaczonym dniu, tj. 11 lutego 2005 r. o godz. 1300 świadkowie złożyli zeznania a skarżący stosowne wyjaśnienia o czym świadczą protokoły z tych czynności jak i protokół z rozprawy administracyjnej (karty 109-112 akt administracyjnych). Abstrahując od kwestii formalnych związanych ze sposobem przeprowadzenia rozprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący był powiadomiony o terminie składania przez świadków zeznań, osobiście złożył wyjaśnienia w sprawie, które dodatkowo uzupełnił w dniu [...] r. (dowód: protokół z dnia [...] r. - karta 111 akt administracyjnych, protokół z dnia [...] r. - karta 120 akt administracyjnych). Skarżący przedłożył również do akt nowe dokumenty takie jak np. "Zaświadczenie tymczasowe" Kierownika Szkoły Podstawowej w [...] (bez daty), świadectwa ukończenia kursów i zdawanych egzaminów (karty 121 - 126 akt administracyjnych). W toku tych czynności skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie innych dowodów, np. z przesłuchań kolejnych świadków, pomimo braku ku temu przeciwwskazań i czynnego uczestniczenia w postępowaniu. Natomiast w piśmie z dnia [...] r. skarżący jednoznacznie zażądał od organu natychmiastowego zakończenia postępowania i wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie. Konkretnych wniosków o przeprowadzenie nowych dowodów skarżący nie zgłosił również formułując odwołanie z dnia [...] r. samodzielnie oceniając, że powołanie dodatkowych świadków nie wpłynie na zmianę stanowiska organów. W związku z tym jako niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organy zasad Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uniemożliwiającym skarżącemu czynny udział w postępowaniu i złożenie nowych wniosków dowodowych. Oceniając działania organów w zakresie wykonania wytycznych płynących z wyroku Sądu z dnia 23 września 2004 r. skład orzekający stwierdził, że wcześniejsze zalecenia Sądu zostały zrealizowane. Organ I instancji dokonał szczegółowego przesłuchania świadków na okoliczność zatrudnienia skarżącego w spornym okresie czasu, odebrał dodatkowe wyjaśnienia od skarżącego. Starosta [...] podjął również szereg innych czynności procesowych zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie gromadząc m.in. dokumenty związane z przygotowaniem zawodowym skarżącego i, na tyle ile było to możliwe, przyczynami odroczenia zasadniczej służby wojskowej. Sąd nie podzielił również postawionego organom zarzutu przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów. Prawidłowość zrealizowania zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. wymaga, aby organ administracji publicznej ocenił wszystkie zgromadzone dowody łącznie przy zachowaniu zasad logicznego rozumowania. Wyciągniętym przez organ wnioskom można zarzucić przekroczenie swobodnej oceny dowodów, gdy wnioski te nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, ocena dowodów jest wybiórcza i logicznie nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł ze strony organów uchybień, które skutkowałyby uwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera przedstawienie faktów i dowodów na których organ oparł się wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie zaś zaprezentowanemu w decyzji wnioskowaniu nie można zarzucić braku logiki i należytego uzasadnienia. Przekonujące jest stanowisko Wojewody o braku podstaw do uwzględnienia wyjaśnień skarżącego w kontekście podanych przez niego danych w życiorysie i kwestionariuszu z [...] r., które złożył starając się o pracę w Zakładach Rowerowych [...]. W dokumentach tych skarżący wykazał, że do roku [...] r. nie pracował, gdyż prowadził gospodarstwo rolne. Trudno uznać za wiarygodne wyjaśnienia skarżącego, iż powodem podania wówczas nieprawdy była obawa przed grożącą mu egzekucją komorniczą, skoro egzekucja ta, co oczywiste, w żadne sposób nie mogła być związana z jego rzekomym zatrudnieniem w [...] i wynikającym z niego uposażeniem wypłaconym 14 lat wcześniej. Pewne nieścisłości w zeznaniach świadków dotyczące zajmowanego przez L. Ć. stanowiska pracy w [...] można wytłumaczyć ułomnością pamięci związaną z upływem długiego okresu czasu od odtwarzanych zdarzeń. Trudno jednak uwzględnić te oświadczenia skarżącego i świadków, wedle których M. Z. wykonywał w okresie [...] r. pracę polegającą na obsłudze lokomotywy spalinowej, skoro pierwsze uprawnienia w tym zakresie uzyskał dopiero w czerwcu [...] r. W ocenie Sądu, organy miały podstawy aby uznać przedstawione przez skarżącego wyjaśnienia w tym zakresie za nieprzekonywające. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. wykazała, że w sprawie zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skoro postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., to prawidłowo organ rozpatrywał przesłanki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W myśl art. 37j ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Wobec nieudowodnienia przez skarżącego, iż legitymuje się 30 letnim okresem uprawniającym do zasiłku, wnioskowany zasiłek przedemerytalny nie mógł zostać przyznany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] nie dostrzegł w działaniach organów takich uchybień przepisów prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji spełnia wymagania stawiane mu przez art. 107 § 3 kpa, a wyprowadzone wnioski znajdują odpowiednie umocowanie w zgromadzonym materialne dowodowym. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł o oddaleniu skargi.