II SA/Sz 1081/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy M., decyzją z dnia [...] r. orzekł o skierowaniu R. O. na pobyt stały do Domu Pomocy Społecznej P. z siedzibą Ż. Organ ten ustalił odpłatność R. O. za pobyt w placówce w wysokości nie więcej niż 70m % jej dochodu, tj. kwotę [...] zł miesięcznie. Odpłatnością za pobyt R. O. objęty został jej syn J. C., w wysokości [...] zł, zgodnie z zawartą umową. Określono także odpłatność Gminy M., której ustalono miesięczną odpłatność w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 106 ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 61 ust 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 2 Iit. b, ust. 2 pkt 3, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy M., zmienił decyzję własną z dnia [...] r., w części obejmującej odpłatność za pobyt R. O. w Domu Pomocy Społecznej w P., w ten sposób, że o dnia [...] r. miesięczny udział Gminy M. w tej odpłatności określił w wysokości [...] zł. Ponadto, tą samą decyzją, z dniem [...] r. organ pierwszej instancji, określił comiesięczną odpłatność R. O. za pobyt w placówce, w ten sposób, że koszt przypadający bezpośrednio na R. O. (pensjonariuszkę) ustalił na kwotę [...] zł; udział zstępnego – J. C. ustalił na kwotę [...] zł; natomiast przypadający na Gminę M. udział w kosztach ustalił na kwotę [...] zł. W pozostałym zakresie bez zmian obowiązywać miały ustalenia z decyzji z dnia [...] r. Jako przyczynę zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt R. O. w domu pomocy społecznej, organ wskazał, zmianę w kosztach utrzymania mieszkańca DPS P. z/s w Ż. Zgodnie z zarządzeniem Starosty P. z dnia[...] . koszt ten wyniósł [...] zł. Ponadto, powodem do zmiany przedmiotowej odpłatności, było podwyższenie wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, które nastąpiło w [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J. C. Wyjaśnił, że nie stać go na poniesienie kwoty [...] zł miesięcznie za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w P. Razem z małżonką – T. C., utrzymują się z emerytur, są osobami schorowanymi. Sami potrzebują opieki i środków do godnego życia oraz wykupu niezbędnych leków. Dodał, że urzędnicy podnieśli koszty pobytu matki w DPS, nie biorąc pod uwagę sytuacji zdrowotnej i materialnej jego rodziny. Podwyższenie opłaty nastąpiło przed otrzymaniem przez odwołującego decyzji o waloryzacji emerytury z ZUS. Odwołujący wskazał ponadto, że nie jest jedynym dzieckiem R. O. Jego zdaniem, obowiązek alimentacyjny powinien obejmować również pozostałe rodzeństwo. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 60 ust. 1, ust 2 i ust. 3, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części ustalającej odpłatność miesięczną zstępnemu i Gminie M. za pobyt R. O. w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy ustalił J. C. przedmiotową odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] r., a Gminie P. w wysokości [...] zł miesięcznie, od tej samej daty, tj. od[...] . W pozostałej części, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że rodzina J. C. jest dwuosobowa (prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną T. C.). Starosta P. ustalił nowy, miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu opieki społecznej na kwotę [...] zł. Od [...] zwaloryzowano wysokość emerytur i rent, które pobierają małżonkowie. J. C. otrzymuje z ZUS od [...] r. emeryturę w wysokości [...] zł netto. Z kolei wysokość świadczenia emerytalnego z ZUS T. C., w miesiącu [...] r., wyniosła [...] zł netto. Łącznie dochód rodziny wyniósł [...] zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, dochód wyniósł [...] zł. Według Kolegium, organ pierwszej instancji błędnie wyliczył odpłatność przypadającą na J. C. i przypadającą na Gminę za pobyt R. O. w placówce DPS. Dla ustalenia przedmiotowych odpłatności, Kolegium przyjęło, że określone w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosiło [...] zł, zaś podany w tym przepisie wskaźnik to 250 %. Kryterium dochodowe w rodzinie organ ustalił na kwotę – [...] zł. Przypadająca na zstępnego odpłatność, od [...] r., wyniosła - wg wyliczeń – [...] osoby). Natomiast odpłatność Gminy M., od [...] r., wynosiła [...] Odnosząc się do zarzutów odwołania, że przy ustaleniu opłaty nie wzięto pod uwagę kosztów J. C. na utrzymanie mieszkania, zakupu leków, wyżywienia, Kolegium wyjaśniło, że zwolnienia z ponoszenia wydatków na dom pomocy społecznej mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. O zastosowaniu zwolnienia decyduje organ ustalający opłatę za pobyt w placówce. Organ wyjaśnił, że nie może zwolnić z ponoszenia wydatków na dom pomocy społecznej z urzędu, a jedynie na wniosek osoby zainteresowanej J. C., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący, w uzasadnieniu skargi zauważył, że z dniem [...] r., gdy sprawa była na etapie postępowania odwoławczego, weszły w życie zmiany do art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które w istotny sposób zmieniają status zstępnego. Według nowych przepisów, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wynoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swego dochodu. a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dziecka z dochodów dziecka. nie więcej niż 70% tego dochodu. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą trybie art. 103 ust.2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej. jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej- w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby. o których mowa w pkt 1 i 2 art. 61 tej ustawy. Skarżący dodał, że poza wskazanymi wyżej zmianami w ustawie o pomocy społecznej, uległa również zmianie sytuacja rodzinna skarżącego, mająca wpływ na ustalenie kryterium dochodowego. Otóż w dniu [...] r. przed notariuszem zawarta została umowa ustanowienia rozdzielności majątkowej T. i J. C., której odpis skarżący dołączył do skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, udzielając odpowiedzi na skargę, wniosło jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi, w której skarżący powołał się na zawarty w dniu [...] r. akt notarialny, w wyniku którego zawarta została umowa ustanawiająca rozdzielność majątkową małżonków T. i J. C., Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została przed zawarciem przedmiotowej umowy. Kolegium orzekało natomiast na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w którym brak było aktu notarialnego, na który powołuje się skarżący. Według Kolegium, J. C. umowę załączył dopiero do skargi, nie mogła tym samym mieć ona wpływu na rozstrzygnięcie Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu określonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określonej jako P.p.s.a. wykazała, że akt ten rażąco narusza prawo. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją ostateczną wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego było ustalenie zmiany w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej matki skarżącego J. C. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu I instancji z dnia [...] . nie była decyzją wydaną w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, skoro jej procesową podstawą stanowiły przepisy art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Była to zatem decyzja wydana w szczególnym trybie przewidzianym w art. 163 kpa jakim jest zmiana decyzji ostatecznej na mocy, której strona nabyła prawo w przypadku określonym w art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który zezwala między innymi na zmianę (lub uchylenie) decyzji ostatecznej na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Organ I instancji zmieniając z dniem [...] r. odpłatność za pobyt R. O. w Domu Pomocy Społecznej w P. z siedzibą w Ż. i ustalając miesięczną odpłatność Gminy z tego tytułu w kwocie [...] zł, a także zmieniając z dniem [...] r. odpłatność za pobyt R. O. w DPS w P. z siedzibą w Ż. i ustalając miesięczną odpłatność ponoszącą przez R. O. w kwocie [...] zł, oraz miesięczną odpłatność ponoszoną przez zstępnego (syna) w kwocie [...] zł, a ponadto miesięczną odpłatność ponoszoną przez Gminę w kwocie [...] zł orzekł jednocześnie, że "pozostałe postanowienia decyzji z dnia[...] . pozostają bez zmiany". Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając ponownie sprawę na skutek odwołania wniesionego przez J. C. (syna osoby umieszczonej w DPS) wydało decyzję kasacyjno – reformatoryjną powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, ale utraciło z pola uwagi szczególny charakter trybu postępowania, w jakim zostało ono wszczęte, czego wyrazem jest niepowołanie w podstawie procesowej decyzji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak wskazania w rozstrzygnięciu, że ustalone w pkt 1,2 i 3 sentencji decyzji kwoty odpłatności stanowią zmianę decyzji ostatecznej wydanej przez określony organ konkretnego dnia i o określonym numerze. Tracąc z pola uwagi szczególny tryb postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej Kolegium jednocześnie naruszyło art. 10 § 1 kpa, czego konsekwencją było przyjęcie ustaleń faktycznych nieodpowiadających rzeczywistości, a ponadto zastosowało do tak ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa materialnego nieobowiązujące w dacie orzeczenia tj. w dniu [...] r. Mianowicie, Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że J. C. prowadząc wspólne gospodarstwo domowe z żoną T., osiąga od [...] r. dochód z emerytury wynoszący [...] zł netto, a jego małżonka w wysokości [...] netto, co łącznie stanowi kwotę [...] zł na osobę w rodzinie. Przyjmując, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, Kolegium stwierdziło, że 250% kryterium dochodowego w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej) to kwota [...] zł, a zatem odpłatność od [...] r. zstępnego wynosi [...] zł, a odpłatność gminy kwotę [...] zł. Tymczasem, jak wynika to z treści skargi J. C. i T. C. w dniu [...] r. zawarli w formie aktu notarialnego (Rep [...] ) umowę ustanowienia rozdzielności majątkowej. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że Kolegium orzekło w oparciu o akta organu I instancji nie zmienia faktu, że Kolegium z powodu nie zawiadomienia J. C. w trybie art. 10 § 1 kpa uniemożliwiło stronie przedłożenie wskazanego wyżej aktu notarialnego i samo pozbawiło się możliwości dokonania ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością, a przede wszystkim istotnych dla materialno – prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej określone zostały w cytowanym w zaskarżonej decyzji art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty za pobyt stały oraz reguły co do kolejności i co do wysokości ponoszenia tej odpłatności określa art. 61 powyższej ustawy, który to przepis stanowił materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji nie pozostawia jednak cienia wątpliwości co do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze biorąc jako podstawę materialną rozstrzygnięcia art. 61 tej ustawy zacytowało i zastosowało brzmienie tego przepisu, które nie obowiązywało już w dacie orzekania. W rezultacie, Kolegium jako granicę dochodu na osobę w rodzinie w przypadku o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b przyjęło 250% kryterium dochodowego w rodzinie, a tymczasem na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 marca 2011r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 81 poz. 440), która weszła w życie z dnia 3 maja 2011r., wprowadzono 300% jako granicę dochodu określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b, co trafnie podniósł w skardze J. C. Wyżej wskazane naruszenie prawa materialnego polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązujący w dacie orzekania przepis prawa materialnego stanowi naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Podobnie ocenić trzeba naruszenie, którym dotknięte jest orzeczenia zawarte w pkt 3 zaskarżonej decyzji, ustalające odpłatność Gminy P. za pobyt R. O. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. Okoliczność, że ten DPS położony jest na terenie Gminy P. nie statuuje w niniejszej sprawie wynikającego z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej obowiązku ponoszenia przez tę Gminę odpłatności, skoro Gmina P. nie kierowała wskazanej wyżej osoby do tego DPS-u. Z decyzji z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych) wynika bowiem, że R. O. skierowana została do Domu Pomocy Społecznej w P. z siedzibą w Ż. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M., a więc przez Gminę M. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne będzie ustalenie stanu faktycznego w oparciu o materiał dowodowy zebrany wyczerpująco i z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) oraz dokonanie oceny materialno – prawnej zgodnej ze stanem prawnym obowiązującym w dniu orzekania, a nadto takie sformułowanie sentencji decyzji, aby odpowiadała przyjętemu trybowi postępowania odpowiadającemu przepisom proceduralnym przyjętym w podstawie prawnej jej wydania i aby wskazywała akt administracyjny, który uległ zmianie oraz zakres tej zmiany. Z tych przyczyn należało uznać skargę za zasadną. Stosownie do rodzaju i rangi stwierdzonego naruszenia prawa materialnego mającego charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i orzekł o jej niewykonalności na podstawie art. 152 P.p.s.a.