II SA/Sz 1082/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I uchyla zaskarżoną decyzję II stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Urzędu Rejonowego na podstawie art. 50 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane wstrzymał, na wniosek W. S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu przez p.p. Z. i W. M.,/realizowanej na działce nr [...]/ gdyż budowa w sposób istotny odbiegała od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z [...]r. W. S. zarzucał, że inwestorzy wykraczając poza granicę swej działki /[...]/, jedną ścianę garażu postawili na działce sąsiedniej, stanowiącej jego własność /[...]/. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nakazał Z. i W. M. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie garażu i dostarczenie geodezyjnego pomiaru powykonawczego z zaznaczeniem odstępstw od zatwierdzonego projektu. Wobec nie dostarczenia przez zobowiązanych tego dokumentu Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...]r. nakazał Z. i W. M. rozbiórkę części obiektu budowlanego – przedmiotowej ściany poprzecznej garażu. Od decyzji tej odwołali się p.p. M. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem WINB z postępowania administracyjnego nie wynika na czym polega niezgodność wybudowanego garażu z pozwoleniem na budowę. Brak inwentaryzacji budowlanej wykonanego garażu nie pozwala na ustalenie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istnieją rozbieżności odnośnie szerokości wykonanego garażu. Z protokołu oględzin sporządzonego przez przedstawiciela Urzędu Rejonowego wynika, że szerokość garażu p.p. M. wynosi [...] cm, przy grubości ścian [...] m, czyli szerokość w osiach obiektu wynosi [...] m, zaś z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że szerokość garażu wynosi [...] m. W projekcie założono szerokość wynoszącą [...] m. Decyzją z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nakazał Z. i W. M. przebudowę ściany garażu usytuowanej od strony działki [...] tak aby była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania p.p. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r. uchylił decyzję z [...]r. i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nakazał uzupełnić postępowanie o dziennik budowy garażu wraz z dokumentacją geodezyjną i geodezyjny pomiar powykonawczy, który zobrazuje usytuowanie obiektu w stosunku do granic działki nr [...]. Ponadto zwrócił uwagę, że wydanie jednej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego jest błędne, gdyż ustawa Prawo budowlane z 7.07.1994r. nakłada obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej i nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu albo zmierzając do legalizacji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane nakazał p.p. M. przesunięcie ściany poprzecznej garażu usytuowanej od strony działki [...] w miejsce zgodne z zatwierdzonym projektem w terminie do [...]r.. Zdaniem organu I instancji w wyniku porównania pomiaru geodezyjnego powykonawczego (wchodzącego w skład materiału dowodowego posiadanego przez organ) z pomiarem geodezyjnym przedstawionym przez p.p. M. ustalono, że ściana wybudowana od strony południowej pomiędzy działkami [...] i [...] całą swoją grubością została wybudowana na działce sąsiedniej tj. stanowiącej własność W. S., co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji p.p. M. wskazali, że nie popełnili żadnych uchybień w sprawie i nie chcą ponosić konsekwencji przesunięcia granic budowanego zespołu garaży, o których decydował Urząd Gminy w [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny, z którego wynika, że przy ul. [...] w [...] przewidziano budowę [...] garaży w zabudowie szeregowej. Dotychczas nie zrealizowano obiektu na działce nr [...], sąsiadującej z działką skarżących. Według projektu budowlanego szerokość skrajnego boksu p.p. M. powinna wynosić [...] m, a w obrysie zewnętrznym [...] m, zaś z aktu notarialnego wynika, że gmina [...] sprzedała p.p. M. działkę pod budowę garażu o wym. [...] x [...] m. Z. i W. M. wybudowali obiekt o szerokości w obrysie zewnętrznym [...] cm. Z pism Gminy [...] wynika, że jedna z granic ich działki kolidowała z istniejącą betonową rampą w związku z czym rampa została skuta na szerokości [...] cm z czego [...] cm należało do działki p.p. M. a dalsze [...] cm należące do Gminy udostępniono im na postawienie ściany garażu. Tak więc p.p. M. udostępniono działkę o łącznej szerokości [...] m. Z powyższych ustaleń - zdaniem organu - wynika, że na działce o szerokości [...] m wybudowano obiekt o szerokości [...] m z czego [...] cm stanowi połowę grubości projektowanej ściany wewnętrznej sąsiada. Zmiany wprowadzone przy budowie garażu p.p. M. (w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego), polegające na wykonaniu ściany wewnętrznej o grubości [...] m (zamiast [...] m) i zmniejszeniu szerokości obiektu o [...] m, nie są istotnym odstępstwem, wymagającym podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżył skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S. właściciel działki [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie. Zarzucił jej naruszenie art. 7,8 i 10 oraz 12, 105 i 107 kpa i art. 5 Prawa budowlanego, podnosząc, że organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające, z którego wynikami wbrew postanowieniom art. 10 § 1 i art. 140 kpa nie został przed wydaniem decyzji zapoznany, przez co organ uchybił obowiązkowi zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W aktach sprawy znajdują się, [...] dokumenty sporządzone przez geodetów, z których jednoznacznie wynika, że od [...] do [...] cm garażu budowanego przez p.p. M. znajduje się należącej do niego działce [...]. W chwili obecnej szerokość między ścianami garaży posadowionymi na sąsiednich działkach [...] i [...] wynosi [...] cm co uniemożliwia mu wykorzystanie jego działki [...] na cele garażowe. Po rozpatrzeniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] powyzszą decyzję uchylił, wskazując, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił kilka nieprawidłowości przy rozpatrywaniu odwołania p.p. M. Organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy, a jednocześnie, wbrew zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa, skarżącemu W. S. nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, utrudniając mu prawo do przedstawienia ewentualnych wniosków dowodowych w sprawie. Zdaniem Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął znajdujące się w aktach sprawy dokumenty sporządzone przez geodetów, z których wynika że budowa garażu p.p. M. wykroczyła poza granice działki o ok. [...] cm i niezrozumiałe jest stwierdzenie, że "garaż p.p. M. znajduje się w całości na przydzielonym przez Gminę terenie". Poza tym organ II instancji nie określił jednoznacznie dlaczego odmówił mocy dowodowej geodezyjnym dokumentom powykonawczym. Skarżący zakupił, podobnie jak pozostałe osoby budujące boksy garażowe, działkę o szerokości [...] m a obecnie - jak zaznaczył w skardze - pozostał mu teren o szerokości [...] m. Zdaniem Sądu, nie można uznać za uzasadnienie decyzji w rozumieniu art. 107 § 3 kpa posłużenie się przez organ odwoławczy określeniem o domniemaniu powstania rozbieżności pomiędzy pomiarami zawartymi w dokumentach geodezyjnych a stanem faktycznym jaki powstał prawdopodobnie wskutek błędnego wytyczenia całego ciągu garaży. Posłużenie się takim sformułowaniem narusza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, która stanowi, że w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie organu I instancji, bezprzedmiotowość postępowania wywiódł z przyjętego ustalenia, że zmiany wprowadzone przy budowie garażu p.p. M. w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie są istotnym odstępstwem, wymagającym podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu to takie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego czy też jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 Prawa budowlanego. Pojęcie istotne odstępstwo trzeba wiązać z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Organ II instancji, bez precyzyjnego określenia stanu faktycznego uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem. Jak ustalił organ odwoławczy pozostała do zabudowy, należąca do skarżącego działka [...], sąsiadująca ze spornym garażem p.p. M., okazała się za wąska dla budowy garażu zgodnie z zatwierdzonym projektem. Skoro zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę [...] boksów garażowych, o wymiarach [...] x [...] m, to wyjście poza granicę działki nawet o [...] centymetrów może zniweczyć realizację garażu sąsiadującego i wobec tego przyjęcie ustalenia o braku istotnych odstępstw jest co najmniej przedwczesne. Sąd wskazał też, iż rozpatrując ponownie sprawę organy administracji powinny przede wszystkim : - zapewnić skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, - ustalić precyzyjnie stan faktyczny sprawy, - przeprowadzić analizę dotyczącą istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, mając na względzie ustalenia faktyczne i specyfikę przedsięwzięcia związanego z budową garaży w zabudowie szeregowej. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. M., od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nakazującej Z. i W. M. przesunięcie ściany garażu od strony działki nr [...], w miejsce zgodne z zatwierdzonym projektem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. w Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016; ze zm.), nałożył na inwestorów Z. i W. M. obowiązek wykonania, w terminie do dnia [...] r., czynności, w celu doprowadzenia wybudowanego na działce nr [...] garażu w zabudowie szeregowej, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r. znak [...], do stanu zgodnego z prawem, tj. przedłożenie do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego: 1/ projektu budowlanego zamiennego wybudowanego obiektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, 2/ oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym również częścią zajętej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zobowiązany decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], i po ustaleniu na podstawie zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego oraz posiadanych i przedłożonych przez pp. M. geodezyjnych pomiarów powykonawczych, że ściana [...] przedmiotowego garażu w zabudowie szeregowej została w całości wybudowana na działce sąsiedniej, stanowiącej własność p. W. S., co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z. M. w swoim odwołaniu zarzuca organowi, iż jej dokumentacja i argumenty w sprawie nie zostały wzięte pod uwagę. Uważa, że nie popełniła żadnego uchybienia. Garaż wybudowano zgodnie z wytyczeniem Urzędu Miasta, a sam obiekt jest mniejszy niż przewidziano w projekcie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, będąc związany wyrokiem NSA, rozpatrując ponownie odwołanie p. Z. M., przeprowadził postępowanie uzupełniające. Ponieważ zebrany materiał dowodowy okazał się niespójny i istnieją rozbieżności między wynikami zawartymi w dokumentach geodezyjnych a stwierdzonym, na podstawie pism Urzędu Miasta i Gminy w [...] stanem faktycznym, organ odwoławczy wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o opinię dotyczącą wykonanych inwentaryzacji geodezyjnych powykonawczych wybudowanego garażu. W piśmie z dnia [...] r. znak [...] organ nadzoru geodezyjnego uznał inwentaryzację geodezyjną, sporządzoną przez geodetę P. I., za wykonaną prawidłowo. Mając na względzie powyższe stanowisko winnik, organ II instancji przyjął inwentaryzację geodety P. I., określającą usytuowanie obiektu względem granic działki inwestora, jako podstawowy dokument w sprawie. Według powyższej inwentaryzacji garaż pp. M., skrajny w zabudowie szeregowej [...] garaży, został wybudowany częściowo poza granicą działki inwestora /nr [...]/ o [...] m naruszając teren działki m [...], przeznaczonej również pod budowę garażu. Zgodnie z zatwierdzonym, w pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym garaże usytuowane na działkach nr [...] i nr [...] posiadają wspólną ścianę o grubości [...] m. Przyjąć więc należy, że wybudowana na działce nr [...] ściana garażu pp. M., w części o grubości [...] m stanowi ścianę wewnętrzną przyszłego garażu na działce nr [...]. Zatem pp. M. budując swój garaż przekroczyli granicę działki o [...] m. Biorąc pod uwagę specyfikę przedsięwzięcia, związaną z budową garaży w zabudowie szeregowej, przekroczenie granicy działki o [...] m należy uznać jako istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ponieważ dokonane odstępstwo nie uniemożliwia wybudowania garażu na sąsiedniej działce, zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /choć mniejszego niż przewidziano w projekcie/, organ II instancji dopuszcza legalizację przedmiotowej samowoli, po wykonaniu nakazanych czynności. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pp. Z. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnieśli w niej, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest dla nich krzywdząca. Uważają, iż garaż wybudowany został przez nich w całości na zakupionej od Gminy [...] działce Nr [...]. W toku postępowania geodeci kilkakrotnie wskazywali granicę tej działki (za każdym razem w innym miejscu). Uważają, iż granice ich działki były prawidłowo wskazane przed rozpoczęciem budowy. Projekt jest prawidłowy, został zatwierdzony a garaż został zbudowany zgodnie z tym projektem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oparł się tylko na materiałach Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wziął pod uwagę ich wyjaśnień i oświadczeń dotyczących granic działki przed rozpoczęciem budowy. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł dodatkowo, iż w niniejszej sprawie nadal nie został wyjaśniony stan faktyczny w sprawie, a w szczególności przesunięcia granic poszczególnych działek w zabudowie szeregowej. Organy unikają zbadania sprawy garaży wybudowanych na działkach [...],[...],[...]. Na tych działkach inwestorzy wybudowali garaże szersze o około [...] cm , a w jednym wypadku o [...] cm od wyznaczonej szerokości [...] metrów. W wyniku tego skrajna działka skarżących po drugiej stronie kompleksu garaży nie wystarczała do zbudowania ich garażu o wyznaczonych parametrach. Zgłoszono ten stan gminie, która wyraziła zgodę na zajęcie pod budowę ich garażu dodatkowo około [...] cm gruntu gminnego. Dowodem na to jest przedkładane przez pełnomocnika pismo Burmistrza z dnia [...] roku. Mimo tego poszerzenia granicy działki skarżących o [...] cm, szerokość ich garażu wynosi w tej chwili [...] m w obrysie wewnętrznym i [...] od skrajnej ściany zewnętrznej do osi ściany granicznej z działką [...]. Ściana graniczna garażu skarżących nie wchodzi na grunt działki [...], a zatem bezpodstawny jest wydany skarżącym obowiązek wykazania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nałożone na skarżących obowiązki wykraczają poza prawem przewidziane, skoro nie dopuścili się oni żadnych odstępstw od wydanego im pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę uznać należy za zasadną. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia wiążących organ z mocy art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm./ oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a./ zaleceń sądu administracyjnego zawartych w wyroku NSA OZ w Szczecinie z dnia [...]r. sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd wskazał, iż organ administracji winien: - zapewnić skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, - ustalić precyzyjnie stan faktyczny sprawy, - przeprowadzić analizę dotyczącą istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu mając na względzie ustalenia faktyczne i specyfikę przedsięwzięcia związanego z budową garaży w zabudowie szeregowej. Treść wydanej po tym wyroku a obecnie zaskarżonej przez Z. i W. M. decyzji zaleceń tych nie wypełnia. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonanego przez organ odwoławczy było – jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonej obecnie decyzji - pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, do którego organ odwoławczy zwrócił się o zajęcie stanowiska, którą ze znajdujących się w aktach opinii geodezyjnych, dotyczących granic działek garaży uznać można za trafną. W istocie organ rozstrzygający zwrócił się do innego organu niewłaściwego w sprawie, o dokonanie oceny dowodów. Postępowanie takie nie może być uznane za zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie nie przewidywały wydania opinii przez inny organ. Przepisy kpa w ogóle nie przewidują dokonania przez inny organ oceny dowodów w postępowaniu prowadzonym przez inny organ. Organ rozstrzygający sprawę winien sam ustalić stan faktyczny sprawy, a w sytuacji wymagającej wiadomości specjalnych może dopuścić dowód z opinii biegłego /art.84 § 1 kpa/. Taka opinia jest dowodem w sprawie. W razie potrzeby organ – zgodnie z art. 85 § 1 kpa może przeprowadzić oględziny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przebieg granicy między działkami [...] i [...]. Istniejące w aktach oceny geodetów są niespójne – co organ przyjmuje. Istnieją też rozbieżności, co do wymiarów garażu skarżących. W takiej sytuacji należało przynajmniej przeprowadzić dowód z oględzin, bądź zlecić przeprowadzenie oględzin i pomiarów innemu rzeczoznawcy z zakresu geodezji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie usuwa wątpliwości co do przyczyn tego, że niemożliwe okazało się zbudowanie na działce nr [...] garażu o szerokości [...] m a działka ta się "skurczyła". Nie zostało zatem wykonane zalecenie zawarte w wyroku NSA OZ w Szczecinie z dnia [...]r. dotyczące precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący postawili ścianę garażu na działce, będącej własnością innej osoby może stanowić podstawę do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w zaskarżonej decyzji. W sprawie nadal takiej pewności nie ma. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, 8 i 10 a także art. 10 kpa, gdyż w dodatkowo przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy również nie umożliwił stronom brania udziału, umożliwiającego złożenie wniosków dotyczących postępowania. Skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wyżej opisaną wadą – podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.