II SA/Sz 1082/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB") decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał M. K. rozbiórkę budynku zakwaterowania turystycznego zrealizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości P. na terenie działki ew. nr [...] bez pozwolenia na budowę. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) (dalej:"P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) (dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] r. pracownicy organu przeprowadzili wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości w związku z otrzymanym zgłoszeniem dotyczącym prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku zakwaterowania turystycznego na nieruchomości przez dzierżawcę terenu, bez pozwolenia na budowę. W trakcie tej czynności ustalono, że właścicielami działki o nr. ew. [...] są M. i W. K. Dzierżawca terenu przystąpił do realizacji budynku zakwaterowania turystycznego, będącego obiektem dwukondygnacyjnym z betonowymi fundamentami, ścianami murowanymi z pustaków ceramicznych POROTERM, od zewnątrz ocieplonych wełną mineralną. Na parterze i na piętrze budynku znajdowało się po osiem pokoi zakwaterowania turystycznego, wejście do pokoi na piętrze odbywało się przez zewnętrzną żelbetową klatkę schodową i galerię. Dach budynku dwuspadowy, kryty blachodachówką. Do zachodniej części budynku dobudowano pomieszczenie, do którego prowadzą wrota garażowe. Budynek posiadał otwory okienne w ścianie usytuowanej na granicy z działką nr ew.[...], co jest niezgodne z warunkami technicznymi. Gabaryty budynku wynosiły 29,2 x 7,4 m + szerokość galerii 2,35 m. Gabaryty dobudówki wynosiły 3,45 x 5 m. Na podstawie mapy z ewidencji gruntów organ ustalił, że poprzednio w miejscu tego budynku istniał inny obiekt o innych gabarytach i o konstrukcji drewnianej, który został rozebrany. W dniu oględzin roboty budowlane nie zostały zakończone, obiekt był w trakcie realizacji. Nie zostały zakończone roboty na elewacji budynku, ułożone ocieplenie z wełny mineralnej prowizorycznie zabezpieczono folią. Na podstawie oględzin budynku ustalono, że roboty budowlane zostały rozpoczęte kilka lat wcześniej. Szczegółowy opis budynku przedstawiono w sporządzonym protokole, wykonano dokumentację zdjęciową. Budowa tego budynku wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 P.b. Ponieważ inwestor pozwolenia takiego nie uzyskał, PINB wszczął postępowania w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. nałożył na inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz wykonania do dnia 15 stycznia 2015 r. czynności mających na celu legalizację budynku: 1. przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, 2. przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego realizowanego budynku. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2015 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się do organu o zawieszenie postępowania legalizacyjnego, do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie było możliwe uzyskanie takiej decyzji w zakreślonym terminie. Postanowieniem z dnia [...] r. organ zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy z pytaniem, na jakim etapie jest postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla realizowanej przez M. K. inwestycji. Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. Wójt Gminy poinformował PINB, że wniosek o wydanie warunków zabudowy pozostawiono bez rozpoznania, ponieważ wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w G. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB") postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, że zażalenie skarżącego na postanowienie o podjęciu postępowania było niedopuszczalne. Organ I instancji stwierdził, iż budynek który zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej narusza obowiązujące przepisy, m. in. § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż budynek posadowiono bezpośrednio przy granicy działki nr [...], stanowiącej las, nie zachowując określonej w rozporządzeniu odległości od granicy lasu wynoszącej 12 m. Naruszenie to uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ w stosunku do już zrealizowanych obiektów nie jest możliwe uzyskanie zgody właściwego ministra na odstąpienie od tych wymagań. Ponadto, inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. i nie przedłożył wymaganych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Nie przedłożył także projektu budowlanego ani oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uzasadniało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 6, 8, 7, 9, 10, 14, 77 § 1, 97 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a. Wyjaśnił, iż organ uniemożliwił mu zapoznanie się z wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie, ponieważ wydanie decyzji nie zostało poprzedzone poinformowaniem strony o ustaleniach telefonicznych PINB, co doprowadziło do sytuacji, że strona nie mogła się wypowiedzieć co do całości zgromadzonego materiału. Organ I instancji niewyczerpująco zebrał i rozpoznał materiał dowodowy sprawy, nie ustalił, czy postanowienie ZWIB z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia jest prawomocne. Ponadto, najpierw organ uznał, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy ma znaczenie dla sprawy i dlatego zawiesił postępowanie legalizacyjne, po czym uznał z niewiadomych przyczyn, jedynie na podstawie rozmowy telefonicznej i spekulacji, że postępowanie to nie ma znaczenia i postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy podjąć. Organ naruszył więc art. 97 § 2 K.p.a. przez uznanie, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, a więc rozpoznano wniosek o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji gdy ustalił sytuację odmienną, że do dnia wydania decyzji wniosku nie rozpoznano. W ocenie pełnomocnika strony decyzję wydano przedwcześnie, przed prawomocnym rozpoznaniem zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania. Ponadto, organ I instancji nie rozpoznał w sposób procesowy ponownego wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik zauważył, że obecnie znów toczy się postępowanie dotyczące wydania warunków zabudowy przed Wójtem Gminy, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie ZWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i ustalenia, w oparciu o które organ I instancji wydał swe rozstrzygnięcie, podzielając dokonane przez organ I instancji ustalenia i oceny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że wykonaniu podlegają ostateczne orzeczenia organów administracji, cecha prawomocności nie jest konieczna. Postanowienie ZWINB z dnia [...] r. jako wydane przez organ odwoławczy było ostateczne. W związku z uzyskaniem jednoznacznej informacji od Wójta Gminy w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r., PINB w G. podjął zawieszone postępowanie. Rozmowa telefoniczna z dnia 28 lipca 2015 r. ani sporządzona z niej notatka służbowa nie miały znaczenia dla podjęcia tego rozstrzygnięcia na gruncie K.p.a. Wniosek z dnia 27 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania nie został pozostawiony bez rozpoznania, ponieważ wnioskodawca otrzymał odpowiedź na wniosek. Wprawdzie odpowiedź ta nie miała formy postanowienia jak wymaga tego K.p.a. jednak odpowiedź zawierała wszystkie konieczne elementy takiego postanowienia, które zresztą nie podlega zaskarżeniu zażaleniem. Przed wydaniem decyzji organ I instancji, pismem z dnia 15 stycznia 2016 r., poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Niezależnie od powyższego, pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. ZWIB w S. zwrócił się do Wójta Gminy m. in. o przekazanie informacji czy po pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie warunków zabudowy wszczęte zostało jakiekolwiek postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczące działki nr [...], a jeśli tak jakiego dotyczyło przedsięwzięcia i na jakim etapie się znajduje. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. Wójt Gminy poinformował organ odwoławczy, że nie toczyło się żadne inne postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w P. Pomimo znacznego upływu czasu, a także działań organów nadzoru budowlanego zmierzających do ułatwienia inwestorowi legalizacji samowoli budowlanej, inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów umożliwiających legalizację. Wszelkie podejmowane przez niego działania miały charakter pozorny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję M. K. zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. 101 K.p.a. przez uznanie, że nie ma możliwości zaskarżenia postanowienie o podjęciu postępowania, naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 85 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpoznanie całego materiału dowodowego w tym nie ustalenie, czy rzeczywiście nie toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy dotyczące przedmiotowej działki, naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, zwłaszcza uznanie, że ustąpiła przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Ponadto, organ naruszył art. 86 K.p.a. ponieważ nie przesłuchał skarżącego celem ustalenia, kiedy obiekt powstał. W ocenie skarżącego nakaz rozbiórki jest nieuzasadniony i narusza jego interes prawny. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż M. K. przekazał mu, iż zlecił wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i postępowanie takie ma być "w toku". W przeszłości organ I instancji zawiesił postępowanie z tej przyczyny i nie ma żadnej wątpliwości, że złożenie powtórnego wniosku o warunki zabudowy powinno skutkować zawieszeniem postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W dniu 15 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania wniosku skarżącego przez Wójta Gminy złożonego dnia 26 sierpnia 2016 r. Sąd postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na rozprawie, oddalił wniosek, albowiem wskazana we wniosku okoliczność nie ma wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej : "p.p.s.a."). Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Jak ustaliły organy orzekające w sprawie skarżący wybudował, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynek zakwaterowania turystycznego w miejscowości P. na terenie działki nr [...]. W dniu [...] r. miały miejsce oględziny budynku, nie był on wówczas ukończony, trwały prace przy elewacji. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, samowola budowlana polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje organy do badania, czy budowa zrealizowana bez pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Koniecznymi przesłankami legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji celu umożliwienia skarżącemu legalizacji obiektu, postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 15 stycznia 2015 r.: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, - oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - czterech egzemplarzy projektu budowalnego. W ostatnim dniu zakreślonego terminu, czyli 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu o zawieszenie postępowania argumentując, że inwestor nie był w stanie uzyskać w zakreślonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Do wniosku pełnomocnik dołączył dowód złożenia, w imieniu inwestora, w dniu 15 stycznia 2015 r. w Urzędzie Gminy wniosku o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w P. Organ nadzoru budowalnego uwzględnił wniosek inwestora i zawiesił postępowanie legalizacyjne postanowieniem z dnia [...] r., do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z brakiem jakiejkolwiek informacji od inwestora, PINB w G. pismem z dnia 25 czerwca 2015 r., zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o informację, czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla realizowanego przedsięwzięcia. W dniu 6 lipca 2015 r. do organu wpłynęła informacja Wójta Gminy, że w 2015 r. toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku letniskowego o funkcji rekreacji indywidualnej w P. na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] ale wniosek był niekompletny i został pozostawiony bez rozpoznania. W tej sytuacji PINB w G. zasadnie uznał, że powód dla którego postępowanie legalizacyjne zostało zawieszone ustał i postanowieniem z dnia [...] r. podjął postępowanie. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący miał ponad dziewięć miesięcy na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz na przedłożenie pozostałych wymaganych dokumentów. Mimo to nie wywiązał się z żadnego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego z mocy art. 48 ust.1 w zw. z ust. 4 P.b. był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustalając, że budowa budynku realizowana była w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne i podjął działania mające na celu umożliwienie skarżącemu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Legalizacja robót budowlanych jest uprawnieniem inwestora a nie obowiązkiem. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał, dlatego uznać należy, że wydana decyzja nie narusza prawa. Podnoszona w skardze okoliczność, że nie zakończyło się postępowanie sądowe dotyczące skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy było to orzeczenie wydane przez organ II instancji, a więc ostateczne (art. 110 w zw. z art. 144 K.p.a.). Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn.akt II SA/Sz 382/16 oddalił skargę M. K. na to postanowienie. Nie ma też znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji okoliczność, że skarżący w dniu 26 sierpnia 2016 r., a więc po podjęciu postępowania legalizacyjnego, ponownie złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla realizowanego budowanego budynku i decyzją nr [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy warunki takie określił. Nie oznacza to, że obowiązek nałożony na inwestora wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] r., został wykonany. Skarżący nie przedłożył bowiem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani projektu budowlanego, a obowiązki te winny być spełnione, w wyznaczonym terminie, tj. do 15 stycznia 2015 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na nie dochowaniu formy postanowienia przy rozpoznaniu ponownego wniosku inwestora o zawieszenie postępowania należało stwierdzić, że istotnie do uchybienia przepisom art. 101 § 1 i 3 K.p.a. doszło, jednak zdaniem Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia wydanej decyzji. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności dyspozycji art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Brak jest zatem podstaw do rozstrzygnięcia opartego na treści art. 145 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.