II SA/Sz 1084/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. K., U. F. – T., W. F., Z. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu o d d a l a skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1-3, art.59 g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] o nałożeniu na inwestorów i użytkowników nadbudowanych kondygnacji Ośrodka [...]: W. F., R. K., U. F. –T. i Z. T. – [...], kary w wysokości [...] zł, za nielegalne użytkowanie nadbudowanych poddaszy budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu [...]r. w Ośrodku [...] na działce nr [...] w [...] przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzono, że inwestorzy wykonali nadbudowę części budynków [...] i [...], na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na dobudowę windy osobowej, nadbudowę poddaszy użytkowych tych budynków oraz zabudowę tarasu przy budynku [...],jednak przystąpili do użytkowania nadbudowanych kondygnacji bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Po stwierdzeniu tych faktów organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. W zażaleniu od tego postanowienia inwestorzy podnieśli, że kara pieniężna przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest środkiem administracyjno –prawnym, a ustawodawca nie określił jej charakteru prawnego. Rozróżnienie funkcji represyjnej i prewencyjnej kar administracyjnych wskazuje, że kara represyjna godzi w sferę majątkową ukaranego, natomiast kara prewencyjna zapobiega naruszeniom prawa. Przy karze represyjnej konstytutywną przesłanką jest element zawinienia i podmiot, który nie dopełnia obowiązku musi mieć możliwość obrony i wykazania, że nie dopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie odpowiada. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 1994r., V 7/93 nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego. Poza tym kary represyjne są, co do zasady, umieszczane w rozdziałach ustaw o treści "przepisy karne". Natomiast art. 57 znajduje się w rozdziale regulującym budowę i oddawanie do użytku obiektów budowlanych. To przesądza o prewencyjnym kary przewidzianej w tym przepisie. Ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżący jeszcze przed wydaniem postanowienia o nałożeniu kary zgłosili obiekt do użytkowania, a decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, otrzymali w dniu [...]r. tj. prawie [...] miesiące przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, tym samym odpadł cel stosowania kary. Odmienna interpretacja art. 57 Prawa budowlanego prowadziłaby do wniosku, że zamiarem ustawodawcy jest ukaranie wszystkich użytkowników, którzy przez pewien czas użytkowali obiekt bez wymaganego zgłoszenia. Poza tym skarżący nie bagatelizowali swoich obowiązków i nie zgłosili wniosku z przyczyn od nich niezależnych, a wynikających z przebiegu robót budowlanych i zachowania się wykonawców. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ II instancji wskazał, że dwukrotne oględziny przedmiotowego obiektu dały podstawę do ustalenia, że inwestor przystąpił do jego użytkowania bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przedmiotowe części budynków zaliczono do kategorii [...] na podstawie załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne) w związku z czym naliczono karę w wysokości [...] zł. ([...] x stawka [...] zł x współczynnik kategorii obiektu k=[...]x współczynnik wielkości obiektu do [...] m³ = [...] ). Kara została wymierzona zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ II instancji wyjaśnił też, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od obowiązku zastosowania przepisu art.57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, o wymierzeniu kary za wcześniejsze nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Na podstawie decyzji pozwalającej na użytkowanie można przystąpić do użytkowania obiektu lub jego części w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zatem decyzja ta nie działa wstecz i nie uniemożliwia ukarania za uprzednie nielegalne użytkowanie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli R. K., Z. T., . F. –T., W. F., zarzucając, że po przeprowadzeniu kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż obiekt wykonano prawidłowo i zgodnie z projektem budowlanym. W efekcie czego organ wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W tym samym czasie wydano również postanowienie nr [...] nakładające na skarżących karę w wysokości [...] zł za użytkowanie obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Skarżący w pełni podtrzymali wcześniej sformułowane zarzuty związane z funkcją i znaczeniem kary przewidzianej w art. 57 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących skoro jeszcze przed nałożeniem na nich kary zgłosili obiekt do użytkowania a decyzję o pozwoleniu na użytkowanie otrzymali w dniu [...] r. , a więc prawie [...] m-cy przed wydaniem skarżonego postanowienia, to tym samym odpadł cel stosowania tej kary. Wprowadzenie do prawa budowlanego kar za nielegalne użytkowanie obiektu miało na celu ukrócenie samowoli inwestorów, którzy w sposób zawiniony nie dokonywali czynności związanych z zakończeniem prowadzonej inwestycji i użytkowali obiekty kilka lat bez zawiadomienia odpowiednich organów o zakończeniu budowy. Skarżący oświadczyli nadto, że nie bagatelizowali swoich obowiązków i z przyczyn od siebie niezależnych nie mogli złożyć wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wcześniej niż w dniu [...] r. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę przystąpili do realizacji prac objętych projektem. Większość robót została wykonana przed rozpoczęciem sezonu turystycznego. Przed zakończeniem prac jeden z wykonawców zszedł z budowy. Przegrał on proces sądowy w tej sprawie, jednak inwestorzy nie byli w stanie uzyskać od niego dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Dopiero we [...] r. inwestorzy skompletowali niezbędne dokumenty i mogli rozpocząć procedurę zawiadamiania odpowiednich organów o zakończeniu budowy, a potem wystąpić o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W ocenie skarżących, wydanie przez organ postanowienia o ukaraniu za użytkowanie obiektu bez pozwolenia cztery miesiące po dniu, w którym decyzja o takim pozwoleniu stała się ostateczna jest naruszeniem art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Skoro w chwili wydawania postanowienia istniała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to nie można już mówić o nielegalnym użytkowaniu obiektu. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie wymierzenia kary powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, co wynika z art. 105 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie z dnia [...]r. skarżący dodatkowo podnieśli, iż w dacie rozpoczęcia postępowania przepis art. 57 ust 7 Prawa budowlanego stanowił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 właściwy organ jest obowiązany do dokonania bezzwłocznej obowiązkowej kontroli tego obiektu. W trakcie realizacji inwestycji ustawodawca wprowadził nową sankcję finansową za nielegalne użytkowanie obiektu bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepis art. 57 ust 7 otrzymał nowe brzmienie nakazując w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwemu organowi wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana tego przepisu nastąpiła ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 2 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten zdaniem skarżących nie daje żadnych podstaw do nałożenia na nich kary. Skoro postępowanie zostało wszczęte w [...]r. a więc w okresie, gdy obowiązujące przepisy nie przewidywały kar za użytkowanie obiektu bez wymaganego zezwolenia, to tym samym skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz.1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola Sądu wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zatem brak podstaw do uwzględnienia skargi. Niespornym w sprawie jest, iż skarżący przystąpili do użytkowania nadbudowanej kondygnacji w Ośrodku [...] bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie złożyli dopiero kilka miesięcy po przystąpieniu do użytkowania i udostępnieniu nadbudowanych kondygnacji budynku wczasowiczom. Obowiązek uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie przewiduje art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii (...) [...] określonej w załączniku do Prawa budowlanego (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne). Podkreśla się, że ustawodawca formułując w ten sposób przepis zrezygnował z uznaniowego charakteru nakładania obowiązku uzyskania takiej decyzji w pozwoleniu na budowę. Wykonywaniu obowiązków przez inwestora wynikających z Prawa budowlanego, w tym uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, służy przede wszystkim instytucja obowiązkowej kontroli a także powinność organu wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Konstytucyjność przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2007r. orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wprowadzenie do Prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, w której ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą relacją kara pieniężna za naruszenie prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia. Uprawnienie organów administracji do wymierzania kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. W przypadku kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zezwolenia występuje pewien automatyzm ale uniemożliwia on organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika więc, że kara z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego spełnia funkcję zarówno represyjną jak i prewencyjną. Odnosząc to stwierdzenie do treści zarzutów podniesionych przez skarżących należy przyjąć, że uzyskanie przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie usuwa uprzedniej bezprawności ich działania w postaci użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia właściwego organu. Postanowienie o nałożeniu kary ma zatem samodzielny byt prawny, ponieważ odnosi się do określonych zaszłości i jest realizacją ustawowego obowiązku nałożenia sankcji przez organ w wypadku stwierdzenia, że inwestor użytkuje obiekt budowlany bez uzyskania zgody na takie działanie. Nie ma też znaczenia, czy inwestor użytkuje cały obiekt, czy tylko jego część. Istotne znaczenie ma sam fakt użytkowania. Okoliczność, że nałożenie kary jest obowiązkowe oznacza, że ustawodawca nie dopuszcza badania przez organ przyczyn nie wywiązania się przez inwestora z ustawowego obowiązku. Jeżeli więc, jak twierdzą skarżący, wystąpiły trudności w skompletowaniu dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, to należało wstrzymać się z faktycznym użytkowaniem i udostępnianiem obiektu wczasowiczom do czasu uzyskania pozwolenia przez właściwy organ. W kwestii zarzutu podniesionego przez skarżących, dotyczącego stosowania właściwych przepisów, w związku ze zmianami w Prawie budowlanym, należy stwierdzić, że miarodajny dla orzeczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, jest stan prawny z chwili wydania zaskarżonej, tak jak przyjęto w sprawie, a nie stan prawny istniejący w chwili rozpoczęcia inwestycji, jak twierdzą skarżący. Rozpoczęcie procesu budowlanego (prac budowlanych) nie petryfikuje stanu prawnego na przyszłość chyba, że przepis szczególny tak stanowi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie występuje. Organ prawidłowo zatem wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.