II SA/Sz 1084/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi A. T. reprezentowanego przez kuratora M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego A. K. kwotę [...]([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie 2 art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), art. 108 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – przyznano A. T. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu warzyw, owoców, odzieży, środków czystości i higieny osobistej w kwocie [...]zł nadając tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż dochód A. T. wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, które dla wnioskodawcy wynosi 634,00 zł. Podkreślił, że możliwości finansowe Ośrodka są ograniczone, a ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W związku z powyższym nie wszystkie, uzasadnione i niezbędne potrzeby, mogą być zaspokojone w całości. W roku 2016 r. zrealizowano świadczenia w postaci zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w wysokości [...] zł, zaś liczba rodzin uprawnionych do tej pomocy wyniosła 7 115, a tym samym średnia wysokość zasiłków celowych wynosiła miesięcznie [...] zł. W roku 2017 r. MOPR na realizację zadań w tym zakresie dysponuje budżetem w kwocie [...]zł, a na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do świadczeń w roku 2017 r. utrzyma się na poziomie z roku 2016 (+/- 1-5 %). A. T. odwołał się od tej decyzji wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, gdyż przyznana kwota jest niewystarczająca na tak rozległy asortyment, jest przydzielony od mafii i jest to kpina. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 39 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2016, poz. 930 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej i ukierunkowany jest na zaspokojenie określonej potrzeby bytowej. Jest również świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania omawianego zasiłku nie oznacza zatem, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Udzielona pomoc w dużej mierze zależy od możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej, o czym stanowi zasada określona w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie w dniu 9 maja 2017 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego. Kwestionariusz z wywiadu został podpisany przez A. T.. Ustalono, iż A. T. mieszka z bratem W. T., prowadząc osobne gospodarstwo domowe. Odwołujący nie korzysta z dodatku mieszkaniowego i energetycznego. Strona nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Posiada znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony do lipca 2018 r. Dochód strony wynosi [...] zł (zasiłek stały - [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł) co oznacza, że kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s., organ przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Kolegium zwróciło uwagę, iż zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Przesądza o tym treść wskazanego przepisu, w którym w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie wnioskodawcy pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań. Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się tę pomoc. Uzasadniając przyznanie pomocy, organ podkreślił okoliczność, iż pomoc może być udzielona m.in. w przypadku, gdy mieści się w granicach możliwości pomocy społecznej. Kolegium wskazało ,że organ I instancji wyjaśnił, iż w 2017 r. dysponuje kwotą [...]zł przeznaczoną na wypłatę zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych, która jest nieznacznie większa od kwoty jaką dysponował Ośrodek w 2016 r. Natomiast liczba rodzin, dla których przewidziano udzielenie pomocy w 2017 r. utrzyma się na poziomie roku 2016, lub jak przewiduje organ ulegnie zwiększeniu. Organ odwoławczy jeszcze raz zwrócił uwagę, iż pomoc nie zawsze zostanie przyznana w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o świadczenie. Organy pomocy społecznej, bowiem dysponując ograniczonymi środkami finansowymi muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. Z uwagi na dużą ilość osób spełniającą warunki do przyznania pomocy społecznej, wielkość tej pomocy musi być racjonalna, tzn. musi wystarczyć dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. Organ odwoławczy uznał, iż przyznana kwota [...]zł mieści się w granicach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie takie zostało należycie umotywowane. W ocenie Kolegium organ I instancji w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez odwołującego dokonał właściwych ustaleń i w sposób zrozumiały wyjaśnił okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez stronę pomoc została przyznana, w takiej, a nie innej wysokości. Organ II instancji zwrócił uwagę, że odwołujący otrzymał pomoc w sytuacji, gdy średnia kwota w przeliczeniu na jedną osobę, której przyznano pomoc, wynosiła w roku 2016 – [...] zł. Odwołujący otrzymał zatem pomoc i nie sposób uznać, iż strona została potraktowana gorzej niż inne osoby ubiegające się o pomoc społeczną, którym się ona również należała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również zaznaczyło, co jest mu wiadome z urzędu z racji rozpoznawania licznych odwołań i skarg na wydawane w tym zakresie przez organy administracyjne decyzje, że odwołujący jest osobą korzystającą od dłuższego czasu z różnorodnych form wsparcia pomocy społecznej w tym zasiłku w kwocie [...]zł miesięcznie na dofinansowanie do zakupu żywności w okresie od lipca do października 2017 r. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wskazał, że nie zgadza się z decyzją, ponieważ pieniądze przyznane przez Ośrodek są "na poziomie skandalicznie niskim". Skarżący podkreślił, że posiada stopień niepełnosprawności znaczny, a nie umiarkowany, nie może pracować w związku z czym, należy mu się pomoc od państwa na innych warunkach. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w dniu 13 grudnia przed Sądem Apelacyjnym w S. odbyła się rozprawa w sprawie ubezwłasnowolnienia A. T. (sygn. akt [...]) i zapadł w tej sprawie wyrok, którym oddalono apelację skarżącego od orzeczenia sądu orzekającego o częściowym ubezwłasnowolnieniu A. T.. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 1084/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym zawiesił postępowanie sądowe. Z uwagi na treść art. 27 p.p.s.a., osoba fizyczna, która nie ma zdolności procesowej może podejmować czynności w postępowaniu sądowym tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego. Jednocześnie z okoliczności sprawy wynika, że postępowanie w sprawie ustanowienia dla skarżącego przedstawiciela ustawowego jest w toku. W dniu 17 lipca 2019 r. do akt sprawy nadesłano odpis postanowienia Sądu Rejonowego S. – [...] o ustanowieniu kurateli dla częściowo ubezwłasnowolnionego A. T.. Jak wynika z treści punktu II tego postanowienia, obowiązki kuratora dla ww. powierzono M. K., którą upoważniono do reprezentowania strony w postępowaniach sądowych i administracyjnych oraz do dostępu do dokumentacji medycznej. Następnie, w dniu 7 sierpnia 2019 r. do akt sprawy nadesłano odpis powyższego postanowienia ze stwierdzeniem prawomocności. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 1084/17), na podstawie art. 128 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podjął postępowanie sądowe zawieszone postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r. Na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 ust. 4 tej ustawy. Pełnomocnik wniósł ponadto o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu warzyw, owoców, odzieży, środków czystości i higieny osobistej w kwocie [...]zł nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507), która w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z trudnych okoliczności życiowych wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekroczył obowiązującego kryterium dochodowego, co uprawniało go do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ww. ustawy. Powyższy przepis stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, lub leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy podkreślić, że decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy, a zatem organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i własnymi możliwościami finansowymi. Niewątpliwie możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone, przy czym w niniejszej sprawie organy wskazały, że środki finansowe będące w dyspozycji MOPR w S. są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób uprawnionych. Z wyjaśnień organów wynika, że z uwagi na wspomniane ograniczone środki wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W roku 2016 przeciętna wysokość zasiłku celowego na jedną osobę wyniosła [...] zł miesięcznie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego jest bardzo trudna. Skarżący środki na bieżące utrzymanie czerpie w zasadzie wyłącznie z pomocy społecznej i niewątpliwie przyczyny takiej sytuacji nie są od niego zależne, lecz podyktowane są okolicznościami obiektywnymi. Jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, niezdolną do pracy. Trzeba mieć jednak na uwadze, że środki finansowe Ośrodka, które są przeznaczone dla osób potrzebujących takiego wsparcia, nie są nieograniczone i muszą być redystrybuowane w sposób bardzo rozważny. W niniejszej sprawie organ przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...]zł na dofinansowanie do zakupu warzyw, owoców, odzieży, środków czystości i higieny osobistej. Skoro w niniejszej sprawie ocenie poddano z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznano, że nie istnieje możliwość przyznania stronie świadczenia w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Podobnie, spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie – zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto, organ pomocy społecznej, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 393/12, CBOSA). Należy też podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego Ośrodka, bowiem decyzją z dnia [...] przyznana mu została pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności w ramach programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" w wysokości [...] zł miesięcznie od lipca 2017 r. do 31 października 2017 r. W tym samym czasie strona była i jest nadal objęta pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł miesięcznie. Podsumowując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji, nie można zarzucić naruszenia prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro organy szczegółowo wskazały jakimi przesłankami się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć, zaś Sąd argumentację tę podzielił. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68).