II SA/Sz 1085/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta postanowieniem z dnia [...]r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa, po rozpatrzeniu wniosku R. S. z dnia [...]r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. i R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...]r. R. S. zamieszkały w [...] przy ul. [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r., zarzucając organowi uchybienie obowiązku wynikającego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W celu ustalenia czy zachodzą przesłanki uzasadniające wzruszenie ostatecznej decyzji, organ postanowił wznowić postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...]r. , na podstawie art. 104 kpa, art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...]r. udzielającej D. i R. G., pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, z powodu braku czynnego udziału strony w postępowaniu. Stwierdzając powyższe organ orzekający uznał, że nawet gdyby postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było bez naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa i tak wydana byłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe stanowisko organ oparł o następujące ustalenia: odległości planowanej inwestycji od granicy działki R. S., zgodne są z warunkami technicznymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowana rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] zgodna była z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Projekt budowlany wykonała osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane. Inwestor złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożył R. S. zarzucając, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie zostały zachowane minimalne odległości od granic. Wskazał, że przy granicy działki zaprojektowano taras, z którego można penetrować większą część działki i prawie cały teren niezabudowany. Została obniżona wartość Jego nieruchomości, przez obniżenie komfortu korzystania z nieruchomości. Organ udzielając pozwolenia na budowę pominął ust.2 art. 35 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzucił, że zgoda na rozbudowę wydana przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] z dnia [...]r., dotyczy innego projektu. Z powyższych względów odwołujący się wniósł o wydanie decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewoda decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu dowołania R. S. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy - jak wynika to z uzasadnienia decyzji - ustalił, że R. S. jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], na której zlokalizowany jest rozbudowany budynek mieszkalno-usługowy, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. W aktach sprawy organu I instancji brak jest dowodu doręczenia tej decyzji, jak i zastosowania procedury wynikającej z art. 44 kpa, zatem decyzja ta zawiera istotną wadę proceduralną. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA, jeżeli organ po wznowieniu postępowania stwierdzi wystąpienie jednej z podstaw wznowienia określonych w art. 145 kpa, stosownie do art. 151 kpa może wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa lub art. 151 § 2 kpa. W ocenie organu odwoławczego, fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu /nie otrzymała w przepisowym czasie decyzji i nie złożyła odwołania/, nie wpłynął w istocie na treść decyzji i w wyniku uchylenia musiałaby zapaść decyzja odpowiadające decyzji dotychczasowej /art. 146 § 2 kpa/. Organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia [...]r. o pozwoleniu D. i R. G. na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce [...] w [...] nie narusza przepisów prawa materialnego i uzasadnionych interesów R. S. Ograniczenie prawa właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy albo zakaz zabudowy, musi wynikać ze szczegółowych warunków zagospodarowania terenu określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadą jest prawo właściciela do korzystania z gruntu będącego własnością /art. 140 kc/ i tym samym prawo do swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania. W ocenie Wojewody organ I instancji zebrał należycie materiał do wydania zaskarżonej decyzji i nie naruszył przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł R. S., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że decyzja z [...]r. została wydana z naruszeniem prawa, budowę budynku zaprojektowano za blisko granicy działki, dokonano zacienienia działki skarżącego, nie ustanowiono inspektora nadzoru, rozbudowa spowodowała obniżenie wartości Jego działki przez obniżenie komfortu korzystania z budynku mieszkalnego i terenu wolnego od zabudowy. Ponadto skarżący podniósł, że wprawdzie obecnie sporna inwestycja została zakończona, ale pragnie zwrócić uwagę na następujące uchybienia w toku jej realizacji: 1/ budowę rozpoczęto bez ważnego pozwolenia na budowę, termin ważności upłynął [...]r., a budowę rozpoczęto [...] później - [...]r. 2/ pozwolenie uzyskano w wyniku przestępstwa; a/ zgoda na rozbudowę wydana przez Oddział Służby Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] z dnia [...]r, dotyczy innego projektu, b/ w czasie składnia odwołań zmieniono projekt budowlany, c/ wybudowano także coś innego niż jest w projekcie, w wyniku czego, grunt skarżącego "awansował" do otoczenia tej rozbudowy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących realizacji obiektu Wojewoda wskazał, że zarzuty te leżą w gestii organu nadzoru budowlanego, który w dniu [...]r. przeprowadził kontrolę budowy. Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu [...]r., skarżący oświadczył, że sporna inwestycja została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Gdyby realizowany był pierwotny projekt, z którego wynikało, że odległość w parterze od granicy działki skarżącego wynosić miała [...] m, a w [...] kondygnacji bez okien [...] m, w [...] kondygnacji bez balkonu ze szklaną ścianą [...] m, to uznałby, iż nie zostały naruszone Jego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: W myśl z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego. Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazał skarżący. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie przewidzianym przepisami o wznowieniu postępowania administracyjnego, a zatem w jednym z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych /art. 16 § 1 kpa/. Z art. 16 § 1 kpa wynika między innymi, że wyznaczone przepisami kpa odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne w trybie zwykłym zakończone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Organ I instancji wznowił to postępowanie na wniosek R. S. z dnia [...]r., postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle powyższego przepisu, postępowanie organu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania powinno zmierzać do ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła przyczyna wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Kolejnym etapem winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istotny sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 kpa: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a /w tym przypadku nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy/, - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, - w wypadku, gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, wydaje decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji. Stosownie do art.146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 2 kpa może nastąpić tylko w wypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść tego rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 kpa wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nie odpowiada przytoczonym wyżej przepisom, gdyż stwierdza, że decyzja z dnia [...]r. wydana została z naruszeniem prawa, a jednocześnie odmawia jej uchylenia. Organ drugiej instancji nie skorygował błędów organu I instancji i utrzymał w mocy decyzję, która zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozróżniły więc decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej od decyzji stwierdzającej wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa. Rozważając jakiej rangi są skutki dostrzeżonego uchybienia, a zwłaszcza czy ma ono postać rażącego naruszenia prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/, czy też jest to naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wpływu takiego nie posiada, Sąd nie mógł z jednej strony pominąć okoliczności, że sama podstawa prawna decyzji, jak i ta część uzasadnienia, która odnosi się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest prawidłowa, co skłoniło do odejścia od stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Z drugiej jednak strony uchybienia organów orzekających, o których będzie mowa niżej, przemawiają za potrzebą uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, gdyż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o te ustalenia organów obu instancji, które legły u podstaw ich twierdzenia, że decyzja jaką należałoby wydać po wznowieniu postępowania, byłaby decyzją odpowiadającą w istocie decyzji dotychczasowej. Taka konkluzja mogłaby być uznana za zgodną z prawem, gdyby poprzedziło ją wszechstronne wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, który z naruszeniem prawa - jak ustaliły to prawidłowo organy - nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dla inwestycji podlegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego ul. [...] w [...]. Skarżący w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...]r. ponowił zarzuty dotyczące nie zachowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym minimalnych odległości przedmiotowej inwestycji od granicy z Jego nieruchomością. Organy orzekające zarzuty te uznały za nieuzasadnione, ale nie wyjaśniły przyczyn z powodu których dokonały takich ustaleń. Uzasadnienia faktyczne i prawne decyzji obu organów w tym zakresie, są lakoniczne i powierzchowne, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie powyższych uchybień. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że zarzuty skarżącego dotyczące realizacji spornej inwestycji, a więc odnoszące się do istniejącego aktualnie stanu faktycznego są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ wykraczają poza granice przedmiotowe postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.