II SA/Sz 1085/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na rzecz adwokata M. K. kwotę [...] złotych zawierająca należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Starszy Inspektor [...] Centrum Świadczeń decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 7 ust. 1, 1 a i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 marca 2009r. nr XXXIII/829/09 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto Szczecin pn. Szczecińskie Centrum Świadczeń oraz nadania statutu - po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu [...] - orzekł o przyznaniu R.S. dodatku mieszkaniowego na okres [...] miesięcy, tj.: od [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. R.S. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie kwoty równoważącej opłatę za [...] kWh za brak ciepłej wody w lokalu. Odwołujący się podał, że zmniejszenie z [...] kWh na [...] kWh dokonano bezprawnie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zarzucił także błędne przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 2- 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uzasadnił w decyzji, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 Kpa jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że wydatki gospodarstwa na lokal wnioskodawcy wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego, wobec powyższego, zasadnie przyznano R.S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, którego szczegółowe wyliczenie zawiera załącznik do decyzji. Odpowiadając na zarzuty odwołującego organ odwoławczy wyjaśnił, iż w świetle § 3 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość [...] kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Organ odwoławczy wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż lokal położony w [...] nie jest wyposażony w instalacje cw, dlatego też organ doliczył ryczałt w wysokości [...] zł. R.S. zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji i przyznanie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych dokonano bezprawnie - z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji - zmniejszenia równoważnika za brak ciepłej wody z [...] kWh. Zarzucił także błędne przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...], a nie [...]zł. Ponadto, R.S. zwrócił się w skardze do Sądu o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, czy przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, czy podwójne obniżanie rzeczywistych dochodów poprzez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania jest zgodne z Konstytucją, czy nieuwzględnienie znacznej wyższej łącznej kwoty wydatków na utrzymanie mieszkania za pierwszy miesiąc sześciomiesięcznego okresu w momencie przyznania dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją, czy to, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, tylko pod względem zgodności z prawem stanowionym (bez uwzględnienia kryterium celowości i słuszności) jest zgodne z Konstytucją, czy przymus adwokacki w sadowym postępowaniu odwoławczym jest zgodny z Konstytucją, czy art. 175 i 194 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją, czy przepisy prawa umożliwiające adwokatom z urzędu składanie do sprawy opinii prawnych są zgodne z Konstytucją, czy brak kontroli zachowań sędziów w ramach ich działalności orzeczniczej przez parlament jest zgodne z Konstytucją. Skarżący uzasadnił powyższe zapytania przedstawiając w skardze szereg zarzutów względem polityki Państwa w zakresie pomocy społecznej i socjalnej oraz względem działalności organów administracji publicznej, a także sądów w zakresie orzekania w sprawach sądowoadministracyjnych. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2011 r. skarżący ponowił żądanie skierowania przez Sąd pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego opisanych w jego skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga R.S. zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podnoszone są zasadne. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, wysokość dodatku mieszkaniowego została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1, który to przepis w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według Trybunału Konstytucyjnego analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. Przepis art. 9 ustawy o dodatkach, ani inne przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia (OTK – A 2006 r., Nr 5, poz. 55). W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 86, pod poz. 587 z dnia 18 maja 2006 r. i z tym dniem zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc obowiązującą. Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. W związku z powyższym – od dnia [...] w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane sprawy w tym przedmiocie. W konsekwencji powyższego, organy administracji rozstrzygające sprawę dodatku mieszkaniowego po dacie [...] powinny mieć na względzie fakt, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań. Sąd zważył, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach aktualnego stanu prawnego obowiązującego na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W kwestii niniejszego rozstrzygnięcia Sądu wyjaśnić należy, że Sąd uchylił także decyzję organu I instancji stosując przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odnosząc się do wniosku R.S. o skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego o treści przedstawionej w skardze, należy wyjaśnić, że Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów, o których mowa w skardze R.S., między innymi art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, czy też art. 175 i 194 ust. 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów stanowiących, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem bez uwzględnienia kryterium celowości i słuszności. Stosownie do treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie prawne będące przedmiotem pytań prawnych, których skierowania do Trybunału Konstytucyjnego domaga się skarżący, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślić należy, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Sąd stwierdził, że ustanowiony adwokat złożył wniosek o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawna udzieloną z urzędu skarżącemu. Wniosek jest zasadny, bowiem koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości. Z tych wszystkich względów, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie I sentencji. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. W punkcie III sentencji Sąd orzekł stosując art. 250 P.p.s.a., zgodnie z którym wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków oraz przepisy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanego wyżej rozporządzenia, stawka minimalna za prowadzenie sprawy w pierwszej instancji wynosi 240 zł, którą Sąd przyznał pełnomocnikowi uwzględniając podwyższenie kwoty o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą za tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług obowiązującą w dniu orzekania o tych opłat.