II SA/Sz 1085/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego działając z upoważnienia Prezydenta Miasta wymierzył M. J. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka nr [...] obręb [...]) pod obiekt budowlany – garaż blaszany o powierzchni [...] m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie M. J., decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją M. J. wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że Kolegium istotnie naruszyło przepis prawa materialnego to jest art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w skutek zastosowania nieobowiązującego w dacie orzekania przepisu prawa miejscowego, który w zakresie mającym znaczenie dla ustalenia wysokości kary pieniężnej był mniej korzystny dla strony od przepisu obowiązującego w dniu decyzji ostatecznej. Dodatkowo Sąd zauważył, że nie została dowodowo wykazana powierzchnia zajętego pasa drogowego, czyli rzeczywista powierzchnia garażu. Sąd wyjaśnił, że z protokołu oględzin, jak i z innych dowodów nie wynika, aby dokonano pomiaru powierzchni garażu lub by powierzchnię tą ustalono na podstawie innych miarodajnych dowodów, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu nie zaszła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania administracyjnego w pełnym lub znacznym zakresie, wskazując, że dokonanie pomiaru powierzchni pasa drogowego zajętego przedmiotowym garażem Kolegium może zlecić organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 K.p.a. ostateczne zaś rozstrzygnięcie wymaga jedynie dokonania obliczeń z uwzględnieniem stawek opłaty za zezwolenie na zajęcie metra kwadratowego powierzchni pasa drogowego drogi gminnej, dotychczasowych ustaleń i zweryfikowanej powierzchni zajętego pasa drogowego. Po zwrocie akt organowi - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, że ustalenia wymaga powierzchnia zajętego pasa drogowego, z kolei obliczenie wysokości kary pieniężnej powinno być dokonane z uwzględnieniem aktualnej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego pod garaż. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § [...] ust. [...] pkt [...], ust. [...] uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]) Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego działając z upoważnienia Prezydenta Miasta wymierzył M. J. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] (dz. Nr [...] obr. [...]) pod obiekt budowlany – garaż blaszany o powierzchni [...] m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi – w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji ustalił, że M. J. decyzją z dnia [...] r. uzyskał zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. celem umieszczenia garażu blaszanego o powierzchni [...] m2 jednakże przed upływem okresu obowiązywania zezwolenia strona nie złożyła wniosku o udzielenie zezwolenia na dalszy okres. Organ pierwszej instancji stwierdził, że M. J. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. W tej sytuacji organ wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w okresie od dnia [...] r., czyli od daty wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa do dnia [...] r., czyli do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w [...]. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że uwzględniając wytyczne Kolegium wyrażone w decyzji z dnia [...] r. – wyznaczył oględziny zajętego przez blaszany garaż odcinka pasa drogowego na dzień [...] r., zawiadamiając o tym stronę postępowania, która jednak nie wzięła udziału w postępowaniu dowodowym. W oparciu o wynik przeprowadzonych podczas oględzin czynności, czyli dokonanych pomiarów długości i szerokości obiektu, a także dokumentacji zdjęciowej, zarządca drogi ustalił fakt zajmowania pasa drogowego przez blaszany garaż o wymiarach [...] x [...] m, czyli [...] m2 powierzchni. Dodatkowo organ stwierdził na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji, że konstrukcja garażu, a zatem też jego powierzchnia nie zmieniły się od momentu przeprowadzenia poprzednich kontroli pasa drogowego. Kwestionując powyższą decyzję M. J. złożył od niej odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie przestrzeganie wytycznych wyrażonych w orzeczeniu Sądu w sprawie o sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji ustalił na podstawie znajdującego się w sprawie materiału dowodowego, w tym kopii map sytuacyjno – wysokościowych, wydruków z zasobów mapowych Urzędu Miasta [...] oraz informacji z bazy ewidencji gruntów i budynków, załącznika do uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w Mieście [...], że działka nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] stanowi pas drogowy oznaczony symbolem [...] jako droga gminna ulica [...] w [...], a nie jak omyłkowo wskazał organ pierwszej instancji – droga powiatowa. Kolegium powołując się na treść art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wskazało, że zasadnym było wymierzenie M. J. kary pieniężnej w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 -6 przy jednoczesnym przyjęciu [...] % podstawowej stawki opłaty ustalonej w wysokości [...] zł zgodnie z § [...] ust. [...] pkt [...] w zw. z § [...] ust. [...] uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] odnoszącej się do garażu. W ocenie organu odwoławczego wysokość kary w niniejszym postępowaniu została prawidłowo obliczona stosownie do art. 40 ust. 6 o drogach publicznych jako dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty – [...] zł, liczby dni zajęcia pasa drogowego ([...]) oraz liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego ([...] m2 ). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że uchylenie decyzji przez Sąd nie spowodowało zakończenia sprawy, lecz skutkowało koniecznością ponownego jej rozpatrzenia. Organ po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi obowiązany był do wymierzenia kary pieniężnej, stosownie do postanowień art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją M. J. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc jednocześnie o jej rozpatrzenie zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego tj. art. 6 i art. 7. Zdaniem skarżącego urzędnicy powinni wyciągnąć wnioski z uchylonych decyzji, a szczególnie z wydanego postanowienia Prezydenta Miasta w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wobec skarżącego. M. J. zarzucił, że organ pierwszej instancji ponownie wymierzył mu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w wysokości połowy kary wymierzonej mu uprzednio wydaną decyzją, mimo wydania przez Sąd orzeczenia uchylającego zaskarżoną, w poprzednim postępowaniu, decyzję. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji w wyniku ponownie prowadzonego postępowania wydał drugą decyzję w tej samej sprawie, obniżając karę o połowę. M. J. zaznaczył, że organ pierwszej instancji powołał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a nie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tych okolicznościach skarżący wniósł o rozpatrzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W doktrynie został wyrażony pogląd zgodnie z którym przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por. A. Kabat i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w. 2011 r., s. 426). W pojęciu "ocena prawna" mieści się zatem wykładnia prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na celu uniknięcie uprzednio popełnionych błędów. Ponownie orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na względzie ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylającym zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r. Przypomnieć należy, że podstawę materialno – prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 ustawy każde zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Sposób ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego został określony w art. 40 ust. 6 – jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty przyjętej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 – krotności opłaty ustalanej zgodnie z powołanymi zasadami (art. 40 ust. 12 pkt 2). W niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego pod obiekt budowlany jakim jest garaż blaszany z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy, którego nie neguje sam skarżący w oświadczeniu z dnia [...] r., wymagało nałożenie kary pieniężnej przy uwzględnieniu: charakteru drogi, powierzchni zajętego pasa drogowego, ilości dni samowolnego zajęcia, stawki opłaty za dzień zajęcia pasa drogowego określonej w obowiązującym na dzień wydania decyzji stanie prawnym. Przyjmując ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu z dnia [...] r. należy stwierdzić, że garaż blaszany nr [...] położony jest w obrębie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] (dz. Nr [...], obręb [...]), jak prawidłowo przyjęło Kolegium, wbrew omyłkowemu wskazaniu przez organ pierwszej instancji, jako drogi powiatowej. Kontrola wydanych w niniejszym postępowaniu decyzji doprowadziła do stwierdzenia przez Sąd, że ponownie rozpoznając sprawę, organy prawidłowo ustaliły w oparciu o protokół kontroli pasa drogowego z dnia [...] r., że bezsprzecznie powierzchnia przedmiotowego garażu blaszanego wynosi [...] m2 , którą to powierzchnię uwzględniły przy dokonywaniu obliczeń kary administracyjnej. Ponadto nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie okoliczność zajmowania pasa drogowego pod garaż przez okres [...] dni. W uprzednio wydanym orzeczeniu Sąd stwierdził, że Kolegium nie uwzględniło zmiany stanu prawnego, jaka zaistniała po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, wprowadzonej uchwałą Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W tym miejscu należy stwierdzić, że ponownie rozpoznając sprawę organy prawidłowo wyliczyły wysokość kary uwzględniając przepis § [...] ust. [...] pkt [...] w zw. z § [...] ust. [...] pkt [...] powołanego aktu prawa miejscowego określającego wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej przez obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, służących do garażowania pojazdów samochodowych w wysokości [...] % stawki określonej w ust. [...], która stanowi kwotę [...] zł. Wobec powyższych rozważań należy stwierdzić, że organy administracji publicznej prawidłowo wyliczyły wymiar kary za zajęcie pasa drogowego, wykazując precyzyjnie sposób wyliczenia, dołączając do akt sprawy akty prawne, które brały pod uwagę przy dokonaniu obliczeń, w tym uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Niemniej nie uszło uwadze Sądu, że Kolegium nie dostosowało się w pełni do wytycznych Sądu wyrażonych w powołanym orzeczeniu, w którym Sąd wskazał, że nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym lub znacznym zakresie uzasadniającego uchylenie decyzji pierwszej instancji podnosząc, że przeprowadzenie pomiaru powierzchni garażu zajmującego pas drogowy Kolegium może zlecić organowi pierwszej instancji w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 K.p.a. Tymczasem wbrew powyższym wytycznym decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednakże zdaniem Sądu, wobec podjęcia prawidłowych rozstrzygnięć przez organy naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, powodującego konieczność ich uchylenia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu obejmowała legalność decyzji wydanych w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego, zatem żądanie poddania kontroli postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wydanego w przedmiocie postępowania egzekucyjnego Sąd uznał za niezasadne, bowiem dotyczyło odrębnego postępowania niezwiązanego z przedmiotem niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego, podnoszącego fakt wydania w tej samej sprawie przez organ pierwszej instancji kolejnej decyzji, w której powołuje się nie na wyrok Sądu, lecz decyzję Kolegium z dnia [...] r. - wskazuje na brak zrozumienia przez skarżącego treści orzeczenia oraz decyzji organu. Należy zatem wyjaśnić, że uchylenie decyzji przez Sąd ma ten skutek, że sprawa wraca na etap postępowania przed organami administracji, które ponownie rozpoznając sprawę mają obowiązek uwzględnić wskazówki Sądu i prawidłowo przeprowadzić postępowanie unikając wskazanych przez Sąd błędów. Jeszcze raz podkreślić należy, że niniejsze postępowanie nastąpiło wskutek dostrzeżonych przez Sąd, w uprzednio prowadzonym postępowaniu, naruszeń przepisów prawa w tym przyjęcia przez organ błędnej, niekorzystnej dla skarżącego stawki dla obliczenia kary administracyjnej. Ponadto na ocenę legalności kontrolowanej decyzji nie miał wpływu fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] r., bowiem stanowiąca tytuł wykonawczy tego postępowania decyzja z dnia [...] r. wymierzająca skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł została uchylona rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] r., stanowiącym konsekwencję orzeczenia Sądu z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.