II SA/Sz 1085/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego A. K. kwotę [...] złotych zawierającą kwotę należnego podatku od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 39 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Sekcji Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Północ w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. T. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków bez recepty i doładowanie konta do telefonu komórkowego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, co następuje: Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Północ w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., odmówił przyznania A. T. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków bez recepty i doładowanie konta do telefonu komórkowego. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że dochód A. T. nie przekracza kwoty kryterium dochodowego kwalifikującego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, czyli kwoty [...]zł. Odmówiono jednak zasiłku celowego na zakup leków bez recepty z uwagi na brak zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność ich stosowania. Odmówiono także zasiłku celowego na doładowanie konta do telefonu komórkowego, ponieważ, w ocenie organu, nie jest to niezbędna potrzeba bytowa. Stwierdzono również, że wnioskodawca nie pozostaje bez wsparcia finansowego Ośrodka, albowiem na wniosek strony przyznano jej pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł jednorazowo w lipcu br., a także zasiłek w kwocie [...]zł miesięcznie na dofinansowanie do zakupu żywności w okresie od lipca do października 2017 r. Zatem łącznie miesięczna kwota zasiłku celowego wyniosła w lipcu 2017 r. [...] zł. Organ I instancji wskazał, że kwota pomocy w formie zasiłku jest ograniczona możliwościami opieki społecznej, która pełni funkcję wspomagania osób i rodzin, ale nie ma charakteru pomocy zaspokajającej wszystkie potrzeby w całości. Wysokość pomocy jest odpowiednia do możliwości finansowych Ośrodka. Dla porównania podano, że w roku 2016 średnia wysokość zasiłków celowych wyniosła [...] zł. A. T. odwołał się od przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r., którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., wskazało, że wnioskiem z dnia [...] r. A. T. zwrócił się do Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Północ w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. o udzielenie mu zasiłku celowego na zakup leków bez recepty: Colon C, Neomag Magnez, witamina C, Positiwum, Rapacholin C, Amol, Procto-Hemolan Comfort, a także zasiłku celowego na zakup warzyw i owoców, środków czystości oraz higieny osobistej i na doładowanie konta w telefonie. Organ I instancji - w wyniku rozpatrzenia tego wniosku - przyznał wnioskodawcy jednorazowo zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu warzyw, owoców, odzieży, środków czystości i higieny osobistej w kwocie [...]zł oraz zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu żywności w kwocie miesięcznej [...] zł. Przedmiotową decyzją odmówiono jednak zasiłku celowego na zakup leków bez recepty z uwagi na brak zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność ich stosowania oraz odmówiono zasiłku celowego na doładowanie konta do telefonu komórkowego. Kolegium ustaliło, że wnioskodawca jest osobą zaliczoną do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieszka z bratem, W. T.. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Stałym dochodem strony jest zasiłek stały z pomocy społecznej w kwocie [...]zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. Zainteresowany radzi sobie przy wykonywaniu podstawowych czynności domowych. Opłaty mieszkaniowe pokrywa jego siostra. Jak wynika z przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy na każdą z wymienionych w nim potrzeb, lecz nie jest do tego zobowiązany. I tak, zdaniem organu II instancji, użytkowanie telefonu komórkowego nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową, dlatego przyznanie pomocy finansowej na doładowanie telefonu byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, zwłaszcza gdy uwzględni się jej ograniczone możliwości. Przyznanie pomocy finansowej na zakup leków bez recepty również musi być uzasadnione okolicznościami sprawy i bardzo wyważone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że cel, na jaki ma być przyznana pomoc, powinien być szczegółowo udokumentowany. W przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu leków, samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie zasiłku celowego na ten cel jest uzasadnione w sytuacji, kiedy osoba udokumentuje, że stosowanie leków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. Wymóg stosowania określonych leków musi być zatem potwierdzony stosownym zaświadczeniem lekarskim bądź receptą. Dopiero na podstawie takich dokumentów organ może ocenić potrzeby osoby wnioskującej o pomoc w pokryciu kosztów leczenia. Dla spełnienia przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. konieczne jest zatem przedłożenie aktualnego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania określonych leków wraz z wyceną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 roku, sygn. akt I OSK 1501/13). Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca jest informowany o konieczności korzystania z porad lekarskich, a mimo to nie korzysta z wizyt u lekarza psychiatry. Nie posiada także zaświadczenia o konieczności zażywania leków bez recepty od lekarza rodzinnego czy lekarza konkretnej specjalności. Z tego względu nie stwierdzono podstaw do wsparcia finansowego strony w formie zasiłku celowego na zakup leków bez recepty. Przyznając pomoc w formie zasiłku celowego organ administracyjny działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, a wydawane decyzje uwzględniają z jednej strony potrzeby i sytuację materialną wnioskodawcy, z drugiej strony możliwości finansowe gminy. Jest to zgodne z art. 3 ust. 4 ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jest sprawą powszechnie znaną, że osób potrzebujących pomocy społecznej przybywa, a możliwości tej pomocy są bardzo ograniczone. Przyznawana pomoc musi być miarkowana, a samo przyznanie jakiejkolwiek pomocy bardzo wyważone. Wnioskodawca powinien mieć świadomość, że limitowanie wysokości przyznanych zasiłków celowych wynika z konieczności, a nie z woli organu, który ma obowiązek zapewnić pomoc wszystkim osobom spełniającym warunki art. 8 ustawy. Zaspokajając potrzeby osoby uprawnionej musi mieć na względzie innych podopiecznych Ośrodka i ich potrzeby. Wszelkie oczekiwania strony co do godnych warunków bytowania są zrozumiałe i uzasadnione, ale pomoc społeczna nie ma obowiązku ustawowego ich zaspokojenia w całości z uwagi na ograniczone możliwości finansowe. Również Trybunał Konstytucyjny w jednym z wyroków uznał, że nie można żądać świadczenia, które tak jak zasiłek celowy, przyznawane jest w drodze uznania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że co do zasady, jeżeli wnioskodawca występuje o dofinansowanie w formie zasiłku celowego na leki, to powinien w pierwszej kolejności (wraz z wnioskiem) przedstawić stosowną wycenę (lekarza lub apteki) potwierdzającą potrzebę zakupu konkretnych leków oraz ich koszt, a nie tylko paragon z apteki. W przyszłości zatem strona powinna jeszcze przed powstaniem potrzeby zakupu leków zgromadzić potrzebne dokumenty, czyli zaświadczenie od lekarza o potrzebie ich stosowania, przy czym w przypadku powtarzających się leków może to być odwołanie się do poprzedniego zaświadczenia, oraz wycenę i z wyprzedzeniem (czyli przed zakupem) złożyć stosowny wniosek. Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawca nie pozostaje bez wsparcia finansowego Ośrodka, albowiem na wniosek strony przyznano pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł jednorazowo w lipcu br., a także zasiłek w kwocie [...]zł miesięcznie na dofinansowanie do zakupu żywności w okresie od lipca do października 2017 r. Zatem łącznie miesięczna kwota zasiłku celowego wyniosła w lipcu [...] zł. W tym samym czasie strona była i jest nadal objęta pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł miesięcznie oraz pobierała zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Zasiłek celowy w łącznej kwocie [...]zł był porównywalny, a w większości wyższy, od kwot zasiłków celowych udzielanych w innych rozpoznawanych przez organ odwoławczy sprawach, oraz był wyższy niż przeciętna kwota zasiłku celowego przyznanego w ubiegłym roku przez Gminę na jedną osobę potrzebującą pomocy społecznej. Organ I instancji podał bowiem dla porównania, że przeciętna wysokość zasiłku celowego w roku 2016 r. wyniosła [...] zł miesięcznie na jedną osobę. Wnioskodawca winien mieć świadomość, że pomoc społeczna nie rozwiąże w pełni jego trudnej sytuacji materialnej, zatem musi oszczędnie gospodarować otrzymywanymi pieniędzmi. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny - przysługuje dopiero wówczas, gdy osoba, mimo wykorzystania wszystkich swoich możliwości, nadal pozostaje w niedostatku. Do pomocy zobowiązana jest w pierwszej kolejności najbliższa rodzina, a dopiero w następnej kolejności instytucje do tego powołane. Pomoc społeczna pozostaje na końcu tzw. łańcucha pomocowego państwa, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z akt sprawy wynika, że siostra strony pokrywa wszelkie należności mieszkaniowe, co oznacza, że tę potrzebę strona ma zaspokojoną. Zatem zasiłek stały w kwocie [...]zł oraz pomoc celową wnioskodawca przeznacza na własne potrzeby według własnej woli (może to być zakup doładowania do telefonu), ale powinien uwzględniać fakt, że posiada ograniczone możliwości finansowe. W lipcu br. była to kwota [...]zł (ok. [...] zł na dzień), która przy oszczędnym gospodarowaniu wystarczy na zakup żywności i niezbędnych przedmiotów codziennego użytku. Jednocześnie, organ II instancji wskazał, że decyzja niniejsza nie wyklucza możliwości dalszego zwracania się o doraźną pomoc w formie zasiłku celowego, której przyznanie i wielkość zależeć będzie w każdym przypadku od sytuacji strony i możliwości Ośrodka pomocy społecznej w określonym czasie. Pismem z dnia [...] r. A. T. złożył skargę na ww. decyzję SKO w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując, że nie może pracować na skutek choroby i w związku z tym należy mu się pomoc od Państwa na innych warunkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Skarga A. T. nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu wskazanym powyżej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 930), która w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z trudnych okoliczności życiowych wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, przy tym za dochód nakazuje rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz alimenty świadczone na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3), do których nie wlicza się składników wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł, na który złożył się zasiłek stały w kwocie [...]zł i zasiłek pielęgnacyjny – [...] zł, a więc nie przekroczył obowiązującego kryterium dochodowego, co uprawniało go do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ww. ustawy. Powyższy przepis stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności lub leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy podkreślić, że decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy, a zatem organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i własnymi możliwościami finansowymi. To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone jest rzeczą powszechnie znaną, a w niniejszej sprawie organy wykazały, że środki finansowe będące w dyspozycji MOPR w S. są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób uprawnionych. Organy wyjaśniły, iż z uwagi na dużą ilość osób spełniających warunki do przyznania pomocy społecznej, wielkość tej pomocy musi być racjonalna, tzn. musi wystarczyć dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. Wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez opiekę społeczną. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego jest bardzo trudna. Skarżący środki na bieżące utrzymanie czerpie w zasadzie wyłącznie z pomocy społecznej i niewątpliwie nie jest to sytuacja przezeń zawiniona, tylko podyktowana okolicznościami obiektywnymi. Jest Sądowi wiadomym z urzędu, że skarżący często występuje o przyznanie zasiłków celowych na różnorakie cele i nierzadko wnioski te są uwzględniane przez ośrodek pomocy społecznej. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ograniczone środki finansowe Ośrodka, które są przeznaczone dla osób potrzebujących takiego wsparcia, nie są nieograniczone i muszą być redystrybuowane w sposób bardzo rozważny. Oznacza to, że nie każdy wniosek skarżącego może być uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną była odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup lekarstw i doładowanie telefonu komórkowego. Skarżący dość dokładnie skonkretyzował kupno jakich "lekarstw" chciałby, aby zostało sfinansowane przez ośrodek pomocy społecznej. Nie przedstawił jednak żadnego dokumentu, z którego wynikać miałaby konieczność ich zakupu, przede wszystkim wskazań od lekarza lub wystawionej recepty. Przeznaczenie środków publicznych na zakup wyszczególnionych przez skarżącego specyfików musi być odpowiednio umotywowane. Nie jest wystarczająca w tym zakresie wola zainteresowanego nabycia witamin, czy też suplementów diety. Należyta ocena zasadności przyznania zasiłku na określony cel stanowi przejaw racjonalności dysponowania przez organ środkami publicznymi, przy czym zgodzić się należy również ze stanowiskiem organów, że doładowanie telefonu komórkowego nie jest wydatkiem pierwszej potrzeby, takim jak zakup żywności, środków czystości, czy też niezbędnych, przepisanych przez lekarzy lekarstw, mając na względzie także tę okoliczność, że obecnie numery alarmowe działają nawet bez doładowanego konta telefonu komórkowego. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego Ośrodka, bowiem w lipcu tego roku przyznana mu została jednorazowa pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł, a także zasiłek w kwocie [...]zł miesięcznie na dofinansowanie do zakupu żywności w okresie od lipca do października 2017 r. Zatem łącznie miesięczna kwota zasiłku celowego wyniosła w lipcu [...] zł. W tym samym czasie strona była i jest nadal objęta pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł miesięcznie oraz pobierała zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Podsumowując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji, nie można zarzucić naruszenia prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro organy szczegółowo wskazały jakimi przesłankami się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć, zaś Sąd argumentację tę podzielił. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715).