II SA/Sz 1087/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżących J. S. i P. S. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r., B. i B. R. zwrócili się do Wójta Gminy D., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie W. w gminie D.. Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania J. S. i P. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], znak: [...], ponownie ustalił na rzecz B. i B. R. warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wywiedli J. S. i P. S.. W ocenie odwołujących organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa poprzez: ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy terenu inwestycji na 17%, niewypełnienie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], wydanie decyzji w oparciu o błędną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze wokół terenu inwestycji, brak doręczenia kompletnej decyzji zawierającej wszystkie załączniki, wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem terminów ustawowych (proceduralnych). W uzasadnieniu odwołania odwołujący podnieśli, że ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy terenu inwestycji na poziomie 17% budzi wątpliwości, ponieważ w obrębie planowanej inwestycji sąsiednie działki, w tym stanowiąca ich własność działka o powierzchni 949 m2, w decyzjach o warunkach zabudowy otrzymały maksymalnie 17% powierzchni zabudowy. Wskazali, że na małej działce o powierzchni 573 m2, której szerokość wynosi 15,47 m, miałby powstać budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 97,41 m2. Natomiast w najbliższym sąsiedztwie posadowione są budynki na dużo większych działkach, które nie przekraczają 100 m2 powierzchni zabudowy. Odwołujący zauważyli, że z analizy funkcji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...] wynika jasno, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym, o znacznie większej powierzchni w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i pozostałych działek budowlanych wynosi ok. 12%. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], znak: [...] określił, że z uwagi na bardzo małą powierzchnię działki (542 m2) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji w wysokości 14% dla tejże działki. Odwołujący podnieśli również, że organ przesyłając przedmiotową decyzję nie dołączył do niej kompletu załączników (załącznik nr [...]). Z uwagi na brak możliwości zaznajomienia się z tym załącznikiem odwołujący nie są w stanie stwierdzić jak została przeprowadzona analiza funkcji oraz jakie cechy spełniają kryteria wydanej decyzji odnośnie wyznaczonego obszaru wokół terenu inwestycji. Wskazali nadto, że nie mieli możliwości zapoznania się z ww. dokumentem w toku postępowania administracyjnego. Podkreślili, że na konieczność załączenia do decyzji o warunkach zabudowy analizy zawierającej część tekstową i graficzną każdej ze stron zwróciło także uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w sprawie działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] Uzasadniając tak podjęte rozstrzygnięcie Kolegium, po przywołaniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazało, że w toku ponownego postępowania sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnionego architekta J. P.. Na potrzeby analizy wyznaczony został obszar analizowany stosownie do treści § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ I instancji na kopii mapy zasadniczej wyznaczył szerokość frontu działki (granicy działki położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - około 4 m, a zatem minimalny obszar analizowany powinien obejmować teren położony wokół terenu inwestycji w odległości 50 m. Zakreślony obszar analizy spełnia ten warunek. Organ odwoławczy podał, że z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowa usługowa na działce nr [...]. Planowana inwestycja stanowić zatem będzie kontynuację zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika nadto, że organ dokonał analizy cech i parametrów zabudowy na znajdujących się w obszarze analizowanym, tj. działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy, wbrew zarzutom odwołujących, zastosował się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] Organ uzasadnił sposób określenia poszczególnych parametrów inwestycji, co poparte zostało przygotowaną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m od strony frontu działki, tj. od strony południowej. Analiza funkcji oraz cech zabudowy wykazała, że nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Planowany budynek ma być bowiem usytuowany na działce nr [...] i wjazd na nią odbywać się będzie z działek dojazdowych nr [...] i [...]. Elewacja frontowa planowana jest od strony działki nr [...], tj. elewacja południowa. Wjazd na sąsiednią działkę zabudowaną, tj. [...] odbywa się z działki nr [...]. Elewacja frontowa budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (elewacja wschodnia) usytuowana jest od strony działki nr [...]. Podobnie elewacje frontowe pozostałych budynków położone są wzdłuż działki dojazdowej nr [...] oraz przy drodze powiatowej i przy innych działkach dojazdowych. W ocenie Kolegium, wbrew zastrzeżeniom odwołujących, organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik intensywności nowej zabudowy, tj. zgodnie z ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna wskazuje, że na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni tych działek zawiera się w przedziale od 14% do 25 %, natomiast średnia wartość wskaźnika zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 17% i taka wartość została przyjęta w decyzji organu I instancji. Kolegium nie podzieliło zastrzeżeń odwołujących co do prawidłowości wyznaczenia tego wskaźnika, albowiem wielkość tego parametru w pełni odpowiada treści § 5 ust. 1 rozporządzenia. Organ uczynił zadość określeniu uśrednionego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że nie ma podstaw do dokonywania porównania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy zapadłych w innych postępowaniach administracyjnych, a w szczególności porównania sporządzonych w tych postępowaniach analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem kontroli odwoławczej jest bowiem zbadanie prawidłowości przeprowadzenia obecnego postępowania oraz ocena analizy urbanistycznej wykonanej w tym postępowaniu. Wyjaśnił, że wskazywane przez odwołujących działki nr [...] i [...] pozostają poza obszarem analizowanym. Dalej organ podał, że w analizie wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 13 m. Należy jednak uwzględnić, że szerokość południowej granicy działki nr [...] wynosi ok. 15,5 m. W analizie wyjaśniono, że z uwagi na konieczność zachowania odległości od granic działki, określonych w rozporządzeniu nie jest możliwa realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej obliczonej zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, a która zgodnie z tym przepisem powinna wynieść 10 m - 16 m. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej (elewacja południowa) należy zaprojektować przy zachowaniu odległości od granic działki, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. Nie jest to wprawdzie wskaźnik wyrażony liczbą (cyfrą), ale opisany w taki sposób, że jest możliwe jego ustalenie. Rozwiązania takie są akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z kolei, w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do poziomu okapu głównych połaci dachu ustalono do 4 m. Wysokość ta odpowiada wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu głównych połaci dachowych budynku zlokalizowanego na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji tj. działce nr [...]. Ustalenie powyższe, w ocenie Kolegium, jest zatem zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy wynika także, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o zróżnicowanych formach dachów (płaskie, dwuspadowe, wielospadowe), nachylenie połaci dachowych wynosi od 30° do 45°. Wysokość głównej kalenicy wynosi od 6,5 m do 8,5 m. W ocenie Kolegium, prawidłowo zatem organ I instancji ustalił warunki zabudowy w tym zakresie określając geometrię dachu jako dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 45°, wysokości głównej kalenicy 6,5 m do 8,5 m, oraz układzie głównej kalenicy – równoległej, bądź prostopadłej do elewacji frontowej, co pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że ustalone parametry planowanej inwestycji odbiegają nieco od tych określonych we wniosku, tym niemniej nie stanowi to powodu do odmowy wydania warunków zabudowy. Wskaźniki i wielkości wymienione w § 5 - 8 rozporządzenia (szerokość elewacji frontowej, wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, geometria dachu), a określone we wniosku mogą się nieco różnić od charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego ustalonych po przeprowadzeniu analizy. Należy jednak uznać, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma ono pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), natomiast nieco odmiennie może ustalić parametry wskazane w § 5-8 rozporządzenia. Organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 9 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 79a § 1 k.p.a., prawidłowo przed wydaniem decyzji zawiadomił wnioskodawców, że wnioskowane parametry inwestycji nie są spójne ze sporządzoną analizą terenu wykonaną, do projektu decyzji w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości do kalenicy i szerokości elewacji frontowej. Wnioskodawca nie zakwestionował jednak przedmiotowych ustaleń parametrów. W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - powiatowej na działce nr [...] poprzez działki nr [...], [...] i [...]. Co do pozostałych warunków, określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji ustalił, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo określił w decyzji warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jako załączniki do decyzji dołączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej i tekstowej - zgodnie z § 9 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że nie otrzymali wraz z decyzją załącznika nr 2, tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych możliwym jest odstąpienie od przesyłania stronom analizy w warstwie opisowej i graficznej, ze względu na zasady ekonomiki procesowej (jeśli wysyłka mogłaby narazić organ na znaczne koszty), a strony mają zapewniony do niej dostęp w siedzibie organu. W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczył stronom postępowania termin zapoznania się z aktami sprawy, a zatem także ze sporządzonym projektem decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami - w tym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pismo z dnia 9 lipca 2020 r.). Odwołujący zawiadomienie to odebrali w dniu 16 lipca 2020 r. Tym samym stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym - miały one możliwość zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa nie skorzystały. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i P. S., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tej sprawy, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja wydana z oczywistym naruszeniem wskazanych przepisów może funkcjonować w obrocie prawnym i nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zwłaszcza na przyjęciu, iż w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego zasadnym jest wyrażenie zgody na wskaźnik 17% powierzchni zabudowy, dla działki stanowiącej współwłasność uczestników postępowania o nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie W., w Gminie D. - w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien na podstawie dostępnego materiału faktycznego sprawy określić, iż z uwagi na niewielką powierzchnię objętej tym postępowaniem działki, wynoszącą 542 m2 maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji powinien wynosić 14%; - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zasadnym w niniejszej sprawie jest wyrażenie zgody, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, na 17% powierzchni zabudowy dla działki nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie W. w gminie D. - w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien na podstawie dostępnego materiału faktycznego sprawy określić, iż z uwagi na niewielką powierzchnię objętej tym postępowaniem działki maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji powinien wynosić 14%; - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zasadnym jest wyrażenie zgody, zwłaszcza na podstawie analizy zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, na 17% powierzchni zabudowy dla działki nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie miejscowości W., w Gminie D. - w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien na podstawie dostępnego materiału faktycznego sprawy określić, iż z uwagi na niewielką powierzchnię objętej tym postępowaniem działki maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji powinien wynosić 14%, tym bardziej, że za taką decyzją organu I, jak i II instancji przemawiała również treść innych decyzji wydawanych w analogicznych postępowaniach - w stosunku do nieruchomości sąsiadujących z działką sporną, a cechujących się tożsamymi parametrami. Mając na uwadze wymienione wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie solidarnie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła sąd do przekonania, że akt ten narusza prawo w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obiegu prawnego, jednak nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Sąd – nie będąc – stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", związany granicami skargi, dostrzegł takie naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy D., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący kwestionują w zasadzie tylko jeden element tej decyzji, a mianowicie wskaźnik intensywności wykorzystania terenu wywodząc, że dla sąsiednich działek, o znacznie większej powierzchni, wskaźnik ten został ustalony na podobnym, bądź niższym poziomie. Stąd też w ich ocenie, dla działki inwestora wskaźnik ten powinien zostać ustalony – przy uwzględnieniu faktycznego stanu zagospodarowania działek sąsiednich, na poziomie 14%. Na wstępie rozważań należy się zatem odwołać do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy taki plan dla terenu zamierzonej inwestycji nie został uchwalony, zastosowanie znajdzie art. 61 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia, określające podstawowe warunki, które muszą zostać spełnione, aby inwestycja mogła zostać zrealizowana, a także sposób ustalania poszczególnych parametrów i funkcji nowej zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle przytoczonej regulacji, fundamentalne znaczenie dla określenia czy i jakiego rodzaju obiekt może zostać wybudowany na terenie nieobjętym planem miejscowym, ma zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą planowana inwestycja swoimi charakterystycznymi parametrami i funkcją winna nawiązywać do zabudowy sąsiedniej i stanowić jej kontynuację. Z kolei ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy dokonywać się winno według zasad określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określającym sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mapą, o której mowa w przywołanym przepisie jest kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sama decyzja w sprawie warunków zabudowy również powinna zawierać część tekstową i graficzną, o czym stanowi § 9 ust. 1. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3).. Prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego ma w sprawach o ustalenie warunków zabudowy fundamentalne znaczenie, pozwala bowiem na ustalenie rodzaju zabudowy w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, określenie jej charakterystycznych parametrów i funkcji. Równie doniosłe znaczenie ma wyznaczenie tego obszaru i przeprowadzenie analizy na kopii mapy pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego o właściwej skali. Daje to bowiem gwarancję z jednej strony wiarygodności widniejących na mapie danych, z drugiej zaś strony umożliwia przeprowadzenie kontroli poczynionych przez organ I instancji ustaleń (zarówno kontroli instancyjnej jak i sądowej). Przy czym oczywistym jest, iż część graficzna powinna odpowiadać części tekstowej analizy i stanowić jej uzupełnienie i odzwierciedlenie poczynionych w trakcie analizy architektoniczno – urbanistycznej ustaleń. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że w aktach administracyjnych znajduje się co prawda kopia mapy zasadniczej w skali 1: 1000, która została załączona do wniosku o wydanie warunków zabudowy, jednak sama analiza została sporządzona na mapie, która oprócz skali nie zawiera oznaczeń świadczących o tym, że pochodzi ona z państwowego zasobu geodezyjnego. Podobnie mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ma to w ocenie Sądu istotne znaczenie, bowiem wyniki analizy odnoszą się do zabudowy na działkach oznaczonych nr [...], [...] oraz [...], [...] i [...], które nie zostały naniesione na mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego. Jednocześnie podmiot przeprowadzający analizę nie wskazał, czy są to budynki, dla których wydano decyzje ustalające warunki zabudowy, pozwolenia na budowę i znajdują się na etapie realizacji, czy też są to inwestycje zrealizowane i oddane do użytkowania, ale nie zostały jeszcze naniesione na mapy. Stąd też nie wiadomo, na podstawie jakich danych i skąd pochodzących ustalono parametry zabudowy dla wskazanych działek. Takich informacji brak jest w aktach postępowania. To z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustalenie warunków zabudowy następuje – zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyrażoną w nim zasadą dobrego sąsiedztwa, a także kolejnymi przepisami rozporządzenia, dotyczącymi zasad ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy, w odniesieniu do zabudowy istniejącej, a nie takiej, która z formalnego punktu widzenia nie istnieje (znajduje się w fazie wydania warunków zabudowy, pozwolenia na budowę, czy w trakcie budowy) – nie została oddana do użytkowania i naniesiona na mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego. Zważywszy na to, że organ ustalając w niniejszej sprawie sporny wskaźnik powierzchni zabudowy, a także inne parametry planowanej zabudowy, uwzględnił działki, których zabudowa nie widnieje na mapie użytej do przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, a sama mapa jest dokumentem niezawierającym oznaczeń wskazujących na to, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego, należy uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej pozwalają bowiem na przyjęcie, iż sporny wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony głównie na podstawie danych dotyczących działek, na których – w świetle mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy, żadna zabudowa nie istnieje. Rzeczą organu winno zatem być przeprowadzenie analizy na mapie spełniającej wymogi, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i uwzględnienie w analizie parametrów dotyczących istniejącej zabudowy, zgodnie z uwagami poczynionymi przez Sąd. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.