II SA/Sz 1088/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę Prezydent Miasta [..] decyzją z dnia 27 sierpnia 2010 r. nr[...] , wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez S. Polska Spółkę z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolno stojącego nośnika reklamowego nie związanego trwale z gruntem na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...] . Uzasadniając wniesienie sprzeciwu organ I instancji wskazał, że inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych w dniu 23 sierpnia 2010 r., a z przedłożonego projektu technicznego nośnika reklamowego wynika, że dokonał on błędnej kwalifikacji robot budowlanych. Z projektu technicznego wynika, że nośnik reklamowy złożony z elementów prefabrykowanych (tablica, trzon nośny, fundament żelbetowy) zamontowany w miejscu ustawienia stanowi budowlę trwale połączoną z gruntem, a planowany zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji spółka S. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego skutkującym przyjęciem, że przepis ten nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem, a więc do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy, w sytuacji gdy z przepisów tych wynika, że znajduje on zastosowanie do wszystkich urządzeń reklamowych. Spółka zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy wyłącznie urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, a instalowaniem nie można określić wykonania samodzielnej konstrukcji na własnym fundamencie. W ocenie inwestora został naruszony także art. 3 pkt 3 ustawy w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o tym czy inwestycja jest budowlą decyduje wielkość projektowanego urządzenia, jego masa i sposób osadzenia w gruncie, podczas gdy o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego decyduje okoliczność, że konstrukcja z fundamentem jest na tyle trwała, żeby uniemożliwić jej przesuniecie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody, co ogranicza zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgłaszający zarzucił także naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem przedmiotowego nośnika reklamowego nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Spółka zarzuciła przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kpa polegającym na braku postępowania wyjaśniającego i oparciu się wyłącznie na przedłożonym projekcie budowlanym i w związku z tym na dowolnym przyjęciu, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, a także na nie wyjaśnieniu sposobu posadowienia nośnika reklamowego w gruncie mimo tego, że w opisie technicznym przedstawiono różne możliwości posadowienia podstawy. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa ponieważ organ nie uzasadnił wystarczająco wydanego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem, iż niektóre rodzaje budów i robót budowlanych zostały objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 29 powołanej ustawy). Nośniki reklamowe (w formie tablicy bądź innego urządzenia reklamowego) w rozumieniu Prawa budowlanego mogą być instalowane na istniejących obiektach (w trybie zgłoszenia) lub wykonywane jako wolnostojące trwale związane z gruntem (w trybie pozwolenia na budowę). Przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających pozwoleniu na budowę, niezbędne jest dokonanie oceny danego urządzenia w oparciu o projekt techniczny dołączony do zgłoszenia, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy. Istotne są w szczególności rozmiary podstawy tablicy reklamowej, nie zaś technologia jej wykonania czy związanie z gruntem polegające na zagłębieniu podstawy w gruncie. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Decydujące jest to czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję takim jak wiatr, śnieg, obciążenia zmienne, dynamiczne itp. Ponadto wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa decydują, czy obiekt jest trwale czy nietrwale związany z gruntem. W rozpoznawanej sprawie tablica reklamowa o rozpiętości 5,4 m jest usytuowana na słupie o wysokości 6,47 m zamocowanym w stopie fundamentowej żelbetowej prefabrykowanej 3m x 1,5 m x 0,5 m i masie 4,5 tony. Poszczególne elementy urządzenia reklamowego tj. fundament, trzon nośny oraz tablica reklamowa wymagają montażu w miejscu usytuowania budowli, która w całości nie może być przemieszczana. Oznacza to, że w formie docelowej budowla jest trwale związana z gruntem i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie zgłosił sprzeciw, ponieważ zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] S. Polska Spółka z o.o. podniosła zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji dotyczące braku postępowania wyjaśniającego i oparcie się tylko na dokumentach inwestora w sytuacji, gdy obowiązkiem organów administracji publicznej jest zebranie i ocena całości zgromadzonego materiału dowodowego, czego w sprawie zabrakło. Spółka ponownie wskazała na naruszenie przepisów Prawa budowlanego wskazanych w odwołaniu od decyzji. W ocenie strony skarżącej organy niezasadnie przyjęły, że zakwalifikowanie nośnika reklamowego jako budowli automatycznie powoduje przejście reżimu budowlanego ze zgłoszenia na pozwolenie budowlane, a o tym czy dany obiekt jest budowlą świadczy jego wielkość, masa całkowita podstawy i sposób osadzenia w gruncie. Według strony skarżącej, o zaliczeniu do kategorii budowli może świadczyć jedynie trwałe związanie urządzenia z gruntem, czego organy nie wykazały w niniejszej sprawie. W ocenie Spółki urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem nie jest budowlą ponieważ nie jest trwale związane z gruntem. Zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych polegających na instalowaniu tablicy reklamowej, a z art. 20 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie wynika, by możliwość zastosowania zwolnienia była uzależniona do ustalenia, czy dany obiekt jest budowlą czy nie. Trzeba mieć na uwadze, że art. 29 ustawy znosi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę także dla niektórych obiektów budowlanych zakwalifikowanych jako budowle. Także okoliczność, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie ma znaczenia, ponieważ ustawa nie wprowadza takiego wymogu. Zarówno urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem jak i te nie związane mogą podlegać zwolnieniu, o ile tylko nie wymagają budowy, a wystarczające są roboty budowlane w postaci instalacji. W ustawie brak jest definicji legalnej pojęcia instalowanie, ale jest ono synonimem słowa montaż, o którym mowa w definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy). Instalacja nie musi prowadzić do trwałego związania urządzenia z gruntem, można zatem zainstalować (dokonać montażu) tablicy reklamowej na gruncie, ale bez trwałego jej związania z gruntem. Bez znaczenia przy tym pozostaje wielkość wolno stojącej, posadowionej na gruncie konstrukcji. Sama okoliczność, że dane urządzenie wymaga trwałego związania z gruntem, nie wyklucza uznania danej czynności za instalację. Urządzenie reklamowe skarżącego po zmontowaniu może być bez uszczerbku dla tego urządzenia rozmontowane i zamontowane w innym miejscu. Urządzenie to jest instalowane wyłącznie dla przemijającego użytku, nie jest zatem trwale związane z gruntem. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji zauważył, że na gruncie Prawa budowlanego można mówić o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy zaliczają się wolno stojące urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3 tej ustawy), do drugiej tablice i urządzenia reklamowe nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6). Pojęcie "instalacja" definiuje się powszechnie jako wykonywanie czynności montażowych w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu, bez wykonywania robót budowlanych. Nośniki reklamowe mogą być instalowane na istniejących obiektach w trybie zgłoszenia albo wykonywanie w wyniku robót budowlanych. Przepis prawa budowlanego zwalniający instalowanie urządzeń reklamowych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania do wolnostojących nośników reklamowych trwale związanych z gruntem. Z projektu wykonawczego dołączonego do zgłoszenia wynika, że zgłoszone urządzenie będzie na trwale związane z gruntem. Pojęcie trwałego związania nie oznacza tylko posiadania przez obiekt fundamentów, czy zagłębienia w gruncie. Decydujące znaczenie ma to, czy urządzenie będzie się opierało czynnikom takim jak wiatr, śnieg, czy obciążeniom dynamicznym mogącym zniszczyć konstrukcję. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Wykonywanie takich obiektów nie jest bowiem instalowaniem urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ponadto, urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem z uwagi na swoją konstrukcję (stopa fundamentowa o wymiarach 3m x 1,5m x 0,5 m co daje masę betonu ok. 4,5 tony) wymaga wykonania na miejscu jego usytuowania. Wykonanie tego typu obiektów stanowi budowę a nie instalowanie. Budowę definiuje się jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu. Przepis ustawy zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na instalowanie tablic i urządzeń reklamowych ma zastosowanie wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych które nie są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z opisu konstrukcji wynika natomiast jednoznacznie, że prace podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu w nowym miejscu, a nie na jego instalacji. Instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji. Zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest jedynie instalowanie urządzenia reklamowego. W ocenie organu odwoławczego zawarte w skardze zarzuty naruszenia postępowania nie są uzasadnione, bowiem organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zaskarżona decyzja jest należycie uzasadniona. W dniu 3 lutego 2011 r., na rozprawie, pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wyjaśnił, że każde urządzenie reklamowe jest zamontowane w taki sposób, iż opiera się czynnikom zewnętrznym, a urządzenie reklamowe którego dotyczy skarga jest w całości wykonane z elementów prefabrykowanych i w miejscu usytuowania nośnika jest tylko montowane. Organ odwoławczy natomiast nie wskazał, jakie urządzenia reklamowe mogłyby powstać na podstawie zgłoszenia, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Pełnomocnik Spółki stwierdził, że organy zobowiązane były do przeprowadzenia oględzin miejsca na którym planowano inwestycję, na okoliczność ustawienia nośnika reklamowego. Ponadto, procedura zgłoszenia nie odbiega znacząco od procedury uzyskania pozwolenia na budowę, bo do zgłoszenia również dołącza się projekt budowlany sporządzony przez osobę uprawnioną oraz oświadczenie o spełnieniu warunków bezpieczeństwa konstrukcji. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej uznanie, że instalowanie możliwe jest tylko na obiektach istniejących oznacza, że skorzystanie ze zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, nie jest możliwe na terenach niezabudowanych. Pełnomocnik Wojewody [...] ego obecny na rozprawie wyjaśnił, że do zgłoszenia dołącza się tylko schematy które nie muszą być sporządzone przez osobę z uprawnieniami. Taki projekt może sporządzić inwestor. Nadto w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę organ ma możliwość sprawdzenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności bezpieczeństwa konstrukcji i jej oddziaływania na sąsiednie obiekty. Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że Spółka zawsze do zgłoszenia dołącza projekt sporządzony przez osobę z uprawnieniami który zawiera obliczenia statyczne konstrukcji, rodzaj posadowienia na gruncie oraz oddziaływanie na obiekty sąsiednie. Nadto, także w ramach postępowania zgłoszeniowego można było przeprowadzić dowód z oględzin lub zarządzić uzupełnienie projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie inwestor zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolno stojącego nośnika reklamowego na działce nr [...] w[...] . Z opisu technicznego tej inwestycji wynika, że tablica reklamowa o rozpiętości 5,4 m ma być usytuowana na słupie o wysokości 6,47 m zamocowanym w stopie fundamentowej żelbetowej prefabrykowanej o wymiarach 3 m x 1,5 m x 0,5 m i masie 4,5 tony, a poszczególne elementy urządzenia reklamowego tj. fundament, trzon nośny oraz tablica reklamowa wymagają montażu w miejscu usytuowania budowli. Nośnik reklamowy objęty zgłoszeniem ma być ustawiony na gruncie. Prezydent Miasta [...] oraz organ II instancji uznali, że inwestor błędnie zakwalifikował roboty budowlane objęte zgłoszeniem, roboty te nie dotyczą bowiem instalacji urządzenia reklamowego, ale budowy samodzielnego obiektu będącego budowlą tj. wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z oceną tą należy się zgodzić. Jak wskazał Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) można mówić o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy zaliczają się wolno stojące urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3 tej ustawy), a do drugiej tablice i urządzenia reklamowe nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Z brzemienia tego przepisu wynika, że dotyczy on tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, z wyłączeniem wskazanych w tym przepisie obiektów zabytkowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 249/09 pojęcie instalowania użyte w art. 29 ust. 2 ustawy, zawsze dotyczy robót montażowych na istniejącym obiekcie budowlanym. Z tego wynika, że wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy budowle zdefiniowane jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe nie powstają w wyniku instalowania, zatem w myśl zasady określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ich wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro budowa tych urządzeń nie została objęta wyjątkami od tego wymogu wymienionymi w art. 29 ust. 1 ustawy. Pojęcie "instalacja" definiuje się powszechnie jako wykonywanie czynności montażowych w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu, bez wykonywania robót budowlanych. Wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem wymaga robót budowlanych. Pogląd wyrażony w skardze, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy także wolno stojących urządzeń reklamowych, nie jest trafny. Przepis ten dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na innych obiektach. W ocenie Sądu urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, czyli jest wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Posadowienie przedmiotowego obiektu wymaga przygotowania określonego nośnika (stopy żelbetowej) i wiąże się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego posadowienia grunt. Stopa żelbetowa musi stanowić wystarczającą podstawę dla słupa z tablicą. Dla przyjęcia trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem istotne jest to, że posadowienie na gruncie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesuniecie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Zwarty układ konstrukcyjny jaki tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią służącą jednemu celowi techniczno-użytkową całość stabilnie zamocowaną na gruncie. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut skargi, że urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem nie jest budowlą ponieważ nie jest trwale związane z gruntem. Natomiast okoliczność, że urządzenie reklamowe może być rozmontowane i zamontowane w innym miejscu nie ma znaczenia dla oceny, że jako całość techniczno-użytkowa, po zamontowaniu, stanowi budowlę. Ponieważ zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczyło wykonania samodzielnego obiektu budowlanego, zasadnie organy administracji budowlanej uznały, że inwestor nieprawidłowo zakwalifikował roboty budowlane jako nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Wniesienie sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie było uzasadnione. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na braku właściwego postępowania dowodowego, w szczególności braku oględzin miejsca posadowienia urządzenia reklamowego. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dowód z oględzin. Pełnomocnik strony skarżącej nie wyjaśnił, w jaki sposób dowód z oględzin mógłby przyczynić się do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających bądź nie podlegających pozwoleniu na budowę, niezbędne jest dokonanie oceny danego urządzenia w oparciu o projekt techniczny dołączony do zgłoszenia, co organy uczyniły. Z opisu technicznego wynika jakie będzie miejsce posadowienia urządzenia reklamowego. Sąd nie dopatrzył się także uchybienia innym przepisom postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.