II SA/Sz 1089/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia 1. r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. D. kwotę [...]([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy U. M. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej "u.p.z.p."), po rozpoznaniu wniosku S. S. z dnia 8 maja 2019 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie jednorodzinnej – działka nr [...] obręb K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących m.in. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy występujących na sąsiednich działkach – tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa" (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), wystarczającego dla realizacji planowanej inwestycji istniejącego uzbrojenia terenu (pkt 3), braku wymagania uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (pkt 4) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5). Uchybienie którejkolwiek z wyżej wskazanych przesłanek czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy. W analizowanym przypadku za front działki należy uznać tą część działki, która przylega do drogi wewnętrznej należącej do gminy. Z uwagi na powyższe, analizą objęto obszar 111 m wzdłuż drogi wewnętrznej. Zdaniem organu, szerokość obszaru objętego analizą jest to obszar minimalny, ale z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wykraczanie poza powyższe minimum powinno być dokonywane z dużą ostrożnością. Jednocześnie obszar analizowany nie daje podstaw do znalezienia sąsiedztwa dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek zabudowanych działek. Z twego względu, w sąsiedztwie nie ma zabudowy, do której można byłoby odnieść uwarunkowania z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. D. wnosząc o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła, że w decyzji tej błędnie i niezgodnie z prawem przyjęto, iż analizowany obszar może obejmować jedynie nieruchomości przylegające do działki nr [...], stanowiącej własność Gminy U. M. poprzez którą działka objęta zaskarżoną decyzją ma dostęp do drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...]. Ponadto błędnie przyjęto, że granice obszaru analizowanego to 111 m wzdłuż działki nr [...]. Skarżąca zaznaczyła, że powołany w decyzji art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu jednoznacznie stanowi, iż analizie podlegają działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie są to zatem działki, które mają dostęp do drogi powiatowej, którą stanowi m.in. działka nr [...]. Interpretowanie tego przepisu w ten sposób, że chodzi jedynie o działki przylegające do działki nr [...], czyli drogi wewnętrznej stoi w sprzeczności z definicją dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Skoro zatem ustawa rozróżnia drogę publiczną i drogę wewnętrzną, to nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby organ uznał, że drogą publiczną w niniejszej sprawie jest działka nr [...], a nie działka nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest spełnienie przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W przedmiotowej sprawie takiego sąsiedztwa nie można ustalić, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe, zdaniem organu, uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dostęp do działki budowlanej nr [...] obręb K. z drogi publicznej nr [...] zapewniony jest przez drogę wewnętrzną gminy nr [...]. W związku z powyższym za front działki należy uznać tę część obszaru działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej nr [...]. Tak ustalony prawidłowo front działki wynosi 37 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały wokół skrajnych punktów działki nr [...] w odległości 111 m. Granice obszaru analizowanego zostały ustalone w ten sposób, że po wszystkich stronach od granicy działki budowlanej została zakreślona odległość równa trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy, w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru analizowanego brak jest działek zabudowanych. Skarżąca domaga się objęcia analizą zabudowy działek zlokalizowanych przy drodze nr [...], takich jak działka nr [...] oddalona o 380 m, działka nr [...] oddalona o 350 m, działka nr [...] oddalona o 280 m, które znajdują się poza obszarem mapy zasadniczej przedłożonej przez wnioskodawcę. Zdaniem Kolegium, nie jest dopuszczalne takie rozszerzenie granic obszaru analizowanego, aby tylko znaleźć działkę zabudowaną w sposób analogiczny do wnioskowanego, tym bardziej, że z ustaleń organu wynika, że od strony północnej brak jest jakichkolwiek zabudowań, a w odległości około 700 m znajduje się elektrownia wiatrowa. S. S., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M. D., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Strona podniosła argumenty analogiczne do tych, które zawarte zostały w odwołaniu od decyzji[...] r. Dodała, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W niniejszej sprawie ta urbanistyczna całość to teren wiejski, w którym często w dużej odległości od siebie posadowione są domy jednorodzinne, w części wykorzystywane w danej chwili przez właścicieli gospodarstw rolnych, czyli stanowiące tzw. zabudowę zagrodową. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien zatem kierować się istniejącym charakterem zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r., skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945). Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ I instancji, wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy – zawierającą część tekstową i graficzną - winien zgodnie z § 9 rozporządzenia, sporządzić także załączniki do decyzji (zarówno w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak też w wypadku decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa"), tj. wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa powyżej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to jest na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Załączone do decyzji oraz do analizy kopie map wymogi te spełniają jedynie częściowo. Są to co prawda kopie map zasadniczych w odpowiedniej skali (1:1000), jednakże nie obejmują one całości obszaru analizowanego. Jak wynika z treści, załączonej do decyzji z dnia 19 lipca 2019 r., analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, za front działki nr [...] uznano tą część obszaru objętego wnioskiem, która przylega do drogi wewnętrznej na odcinku 37 m. Wobec powyższego, analizą objęto obszar 111 m wokół skrajnych punktów terenu przeznaczonego pod lokalizację zabudowy, ze wskazaniem, że brak jest na nim jakichkolwiek zabudowanych działek. Powyższe nie znajduje jednak odzwierciedlenia w załączniku graficznym, bowiem mapa nie obejmuje części terenu od strony drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...]. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, czy faktycznie w całym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, do której można byłoby odnieść uwarunkowania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opisanych powyżej nieprawidłowości, nie pozostających bez istotnego wpływu na wynik sprawy, organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – nie dostrzegł. Przyjął za organem I instancji, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, jednocześnie uznając, że obszar ten został prawidłowo wyznaczony i powołując się na opisaną powyżej – niekompletną – część graficzną analizy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia organów w omawianym zakresie poczynione zostały w oparciu o niekompletny załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji, z uwagi na opisane wyżej uchybienia, należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 lipca 2019 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń w omawianym zakresie, w tym przede wszystkim w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w oparciu o prawidłowo sporządzony załącznik graficzny – obejmujący cały obszar analizowany. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie przesądzając ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia przez organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.