II SA/Sz 109/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S. i J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania J. i J. S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny, wybudowanego na działce nr [...] w Z. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy polegających na zmianie użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny. Z treści uzasadnienia wynikało, iż podstawą wydania decyzji odmownej był fakt braku na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która miałaby funkcję mieszkalną jednorodzinną. Zdaniem organu I instancji oznaczało to niemożliwość zastosowania przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za odmową zmiany przeznaczenia budynku, w opinii organu, przemawiała także istniejąca na tym terenie zabudowa kempingowa i letniskowa, co nakazywało utrzymanie funkcji rekreacyjno - turystycznej. Od powyższej decyzji J. i J. S. złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku odwołania zaskarżona decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż badanie parametrów i funkcji zabudowy sąsiedniej w ramach przeprowadzanej analizy urbanistycznej może być dokonywane jedynie w stosunku do nowej zabudowy. Jeżeli zatem działanie inwestycyjne nie polega na budowie, przebudowie lub nadbudowie obiektu budowlanego, a związane jest wyłącznie ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego już obiektu, to brak jest podstaw prawnych dla przeprowadzania analizy i powoływania się na jej ustalenia. Zdaniem Kolegium w takim stanie rzeczy ocena dopuszczalności zmiany funkcji zabudowy następuje na podstawie dalszych przesłanek art. 61 ust 1 pkt 2-5 ustawy, w szczególności na podstawie oceny możliwości zmiany przeznaczenia danego budynku z punktu widzenia przepisów odrębnych, jakimi pozostają w tej sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał nadto, że zgodnie z treścią § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do czasowego wypoczynku. W opinii Kolegium, organ I instancji winien zatem ocenić, czy dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości budynkowej przez wnioskodawcę mieści się w ramach wykonywania rekreacji indywidualnej, czy też na tym terenie realizowana jest funkcja mieszkalna. Dla właściwego dokonania tej oceny konieczne jest bowiem ustalenie, czy użytkowany obiekt budowlany stanowi centrum funkcji życiowych inwestora. Organ odwoławczy wskazał także, że dokonując ponownej oceny wniosku organ I instancji powinien ustalić, czy przedmiotowy budynek spełnia normy techniczne budynku mieszkalnego, a w szczególności, czy posiada wszystkie niezbędne i wymagane prawem instalacje kwalifikujące ów obiekt do całorocznego zamieszkiwania. Dokonanie tych ustaleń winno odbyć się w drodze oględzin. Na tej podstawie, w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego, zaskarżona decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. i J. S. o ustalenie warunków zabudowy dotyczących zmiany użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art.105 § 1 Kpa w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 117 ze zm.) - umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji powołał treść przepisu art. 59 ust 1w związku z art. 50 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych. W związku z faktem, iż strona w oświadczeniu wskazała, że budynek rekreacyjny nie wymaga dodatkowych prac adaptacyjnych w zakresie architektoniczno – konstrukcyjnym i instalacyjnym, zdaniem organu I instancji postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji J. i J. S. wnieśli odwołanie, zarzucając jej sprzeczność z powołanym w podstawie przepisem art. 105 Kpa oraz niewykonanie zaleceń organu odwoławczego wskazanych w decyzji uchylającej pierwotną decyzję organu I instancji. Strona podkreśliła, że po przekazaniu sprawy organ I instancji powinien był ją rozpatrzyć i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium podało, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie przeprowadził postępowanie dowodowe i stwierdził, iż w aktach postępowania znajduje się oświadczenie strony wskazujące, że nie są konieczne jakiekolwiek prace budowlane w budynku, którego dotyczyć ma zmiana sposobu użytkowania. W związku z powyższym - stosownie do oświadczenia strony - zmiana sposobu użytkowania budynku nie wymaga wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego powyższy stan faktyczny odnosi się do art. 50 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanego na podstawie art. 59 ust 1 wskazanej wyżej ustawy. Zgodnie z tą normą prawną, stosowaną odpowiednio, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego niewymagająca pozwolenia na budowę. Skoro więc strona sama zadeklarowała, że planowana przez nią zmiana sposobu użytkowania nie wymaga żadnych robót budowlanych a tym samym nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to uznać należy, iż postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów I i II instancji, iż w myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych, a ponieważ skarżący w toku postępowania administracyjnego w sprawie oświadczyli, że ich budynek rekreacyjny nie wymaga dodatkowych prac adaptacyjnych, nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co uzasadniało zdaniem organów administracji samorządowej umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżących taka wykładnia przepisu art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieprawidłowa i niezgodna z regułami interpretacyjnymi, a tym samym jest sprzeczna z prawem. W przekonaniu skarżących, art. 59 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dwóch przypadkach, tj. w sytuacji: - zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót, - zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust 1 ustawy i art. 86 ustawy. W opinii J. i J. S. z powyższego wynika, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana konieczność wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych, chyba że wynikałoby to z art. 50 ust. 1 ustawy lub z art. 86 ustawy. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Tymczasem organy I i II instancji przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 50 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy, a więc niezgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy, który w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części czynił zastrzeżenie tylko co do art. 50 ust. 1 i art. 86. W tej sytuacji art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy, zdaniem skarżących, nie mógł być w sprawie zastosowany. Skarżący podkreślili, że jako właściciele nieruchomości mają interes prawny w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzającej zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji rekreacyjnej na funkcję mieszkalną. Taka decyzja stanowi bowiem podstawę ujawnienia w rejestrze gruntów Gminy K. obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących na działce położonej w Z., jako domu mieszkalnego. Do chwili obecnej, pomimo użytkowania przez nich powyższego obiektu jako domu mieszkalnego przez okres całego roku kalendarzowego, w rejestrze gruntów Gminy K. obiekt ten figuruje jako inny budynek niemieszkalny – co ma wpływ na wyższe obciążenia z tytułu podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wykonywanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny było ustalenie w postępowaniu administracyjnym, iż planowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wymaga prowadzenia robót budowlanych. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego, a także organu I instancji postępowanie w sprawie wnioskowanych warunków stało się bezprzedmiotowe. Na wstępie wskazać należy, że sytuacje, w których wymagane jest ustalenie warunków zabudowy określone zostały w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z przepisu tego wynika generalna zasada, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz w przypadku każdej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ograniczenie tej zasady wynika z treści art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż od uzyskania decyzji lokalizacyjnej zwolnione są inwestycje celu publicznego, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie tej normy prawnej do decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby wyłączenie obowiązku uzyskania tej decyzji w razie wykonania robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Zdaniem Sądu taka interpretacja art. 59 ust. 1 ustawy dokonana byłaby jednak z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 2 ustawy, który wyraźnie stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Jednoznaczna treść tego przepisu wskazuje na to, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie, iż stosowanie art. 59 ust. 1 ustawy do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę (o której mowa w art. 59 ust. 2) w zakresie odesłania do art. 50 ust. 2 ustawy nasuwa wniosek o braku obowiązku uzyskania dla inwestycji powodujących takie zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z wykładnią logiczno-językową powołanych wyżej przepisów. Taki wniosek pozostaje bowiem w sprzeczności z art. 59 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku planowania jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania terenu, nawet niewymagającej pozwolenia na budowę należy ustalić warunki zabudowy. Nadto w związku z tym, że przepis ten następuje po art. 59 ust. 1 ustawy należy przyjmować, że dokonano nim zmiany ustaleń przepisu ustawy znajdującego się wcześniej poprzez ograniczenie stosowania do warunków zabudowy art. 50 ust. 2 ustawy w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (podobnie E. Radziszewski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz", Warszawa 2006, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, s. 141). Reasumując wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do [...] r. Mając powyższe na względzie realizacja inwestycji (w całości lub w części) objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie uprawnia do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, a organ administracji publicznej zobowiązany jest taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia. Podkreślić należy, że przepis art. 105 § 1 Kpa odnosi się obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem, jeżeli strona domaga się od organu rozstrzygnięcia, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można stwierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a organ nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta po przeprowadzeniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1 Kpa. W sytuacji, gdy strona złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiocie zmiany użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny, organ administracji winien był merytorycznie rozpoznać złożony wniosek. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.