II SA/Sz 1090/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie at. 123 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Komendant Powiatowy Policji w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie żądania Z. W. o uchylenie decyzji organu z dnia [...] r., nr [...] oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] r., nr [...] i ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej odmowy przyznania prawa do pomocy finansowej. Organ wyjaśnił, że Z. W. pismem z dnia 5 maja 2017 r. wystąpił o uchylenie decyzji z dnia [...] r., na podstawie której odmówiono mu przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w miejscowości G. przy ul. [...] oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie w przedmiocie przyznania zainteresowanemu pomocy finansowej. Dalej Komendant Powiatowy Policji w S. wskazał, że Z. W. został przyjęty do służby w Policji dnia [...] r., a mianowany policjantem w służbie stałej w dniu 14 marca 1994 r. W dniu 2 lutego 2007 r. Z. W. zwrócił się z wnioskiem do organu o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie ww. lokalu mieszkalnego, zajmując wówczas z żoną i synem komunalny lokal mieszkalny. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r. organ odmówił funkcjonariuszowi przyznania pomocy finansowej z uwagi na fakt, iż był on najemcą mieszkania komunalnego, spełniającego obowiązujące normy zaludnienia (od 7 do 10m2). Od powyższej decyzji Policjant nie wniósł odwołania w terminie ustawowym, wobec tego stała się ona ostateczna. Jak zauważył organ, w dniu 9 stycznia 2008 r. funkcjonariusz ponownie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Do wniosku dołączył akt notarialny potwierdzający nabycie w dniu [...] r. lokalu w miejscowości G. przy ul. [...]. Dołączył także umowę najmu lokalu przy ul. [...] w G. z dnia [...] r. oraz wypowiedzenie tej umowy z terminem rozwiązania na dzień 1 października 2007 r. Organ podał, że takie same dokumenty funkcjonariusz dołączył do poprzedniego wniosku z dnia 2 lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] r. organ umorzył postępowanie administracyjne wywołane ww. wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji organ zaznaczył, że nabyty lokal zapewnia zainteresowanemu i jego rodzinie przysługujące normy zaludnienia, tj. 7 m2 na osobę, wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). Organ rozstrzygający uznał wówczas, że stan faktyczny i prawny wnioskującego nie zmienił się od momentu złożenia wniosku w 2007 r. i tym samym nie wnosi nic nowego do sprawy. Organ ten stwierdził, że zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie i uznanie go za bezprzedmiotowe, gdyż wydanie ponownej decyzji rozstrzygającej sprawę naruszałoby art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Od powyższej decyzji funkcjonariusz nie wniósł odwołania. Organ pierwszej instancji wskazał, że we wniosku z dnia 5 maja 2017 r. funkcjonariusz wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według organu, funkcjonariusz z jednej strony nie zgadza się z ostatecznym rozstrzygnięciem zawartym w ww. decyzjach, z drugiej zaś strony podważa ocenę prawną i podstawy wydania tych decyzji. Ustosunkowując się do powyższego, organ pierwszej instancji podniósł, że pismem z dnia 31 maja 2017 r. wezwał funkcjonariusza do określenia jakiego rodzaju czynności domaga się, tj. czy wnosi o wznowienie postępowania w sprawie, czy o stwierdzenie nieważności decyzji, a jeśli tak, to której. Organ uznał bowiem, że wniosek funkcjonariusza był nieprecyzyjny i nie wskazywał czego konkretnie domaga się zainteresowany. Stwierdził, że zasadne było wezwanie strony do sprecyzowania żądania w związku z odmiennymi zasadami procedowania w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podał organ, strona zamiast określić prawidłowo żądanie, w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. zarzuciła organowi nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznaniu i załatwieniu sprawy, w związku z brakiem decyzji organu o uchyleniu wskazanych decyzji w sprawie przyznania prawa do pomocy finansowej. Ponadto organ zauważył, iż w treści pisma funkcjonariusz żąda czynności organu wbrew nakazom określonym w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Według organu, celem tego żądania nie było merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie wskazanie zakresu wniosku. Końcowo organ stwierdził, że Z. W. w żaden sposób nie ustosunkował się do wezwania organu i nie udzielił żądanej odpowiedzi i organ w żaden sposób nie mógł podjąć czynności celem właściwego rozpoznania sprawy. Z. W. złożył zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Kwestionowanemu postanowieniu funkcjonariusz zarzucił: - niewłaściwą podstawę prawną wydanego postanowienia, - niewłaściwe zastosowanie art. 61, art. 61a § 1 k.p.a., - działanie sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, - błędną wykładnię przepisów ustawy o Policji – art. 94 ust. 1. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a., Komendant Policji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w prawie krajowym obowiązuje zasada legitymacji subiektywnej strony, polegająca na tym, iż to strona decyduje, według swego przekonania o tym, że jest uprawniona do wystąpienia do organu administracji publicznej. Według organu, bezsporne jest, iż we wniosku z dnia 5 maja 2017 r. Z. W. w żaden sposób nie skonkretyzował swojego żądania, pomimo że organ wezwał funkcjonariusza do uściślenia wniosku. Zdaniem organu drugiej instancji, sytuacja ta stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem należytej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ stwierdził, że trudno jest się zgodzić z interpretacją przepisów dokonaną przez funkcjonariusza. Organ uznał, że zaistniała przesłanka do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., ponieważ żądanie wniesione przez funkcjonariusza nie było sprecyzowane. Stwierdził, że nie można zarzucić organowi działania sprzecznego z wyrokiem TK z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, gdyż sprawa nie była rozpatrywana merytorycznie, nie przeprowadzono również postępowania administracyjnego. Ponadto stwierdził że pomoc w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjantów ma charakter pomocniczy, nie ma charakteru ogólnego polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Organ uznał, że nie można też wskazać na błędną interpretację art. 94 ustawy o Policji, ponieważ organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, zachowując tryb z art. 61a k.p.a. Z. W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] r., wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w całości, celem przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że "nie sposób zgodzić się z poprawnością zaskarżonych postanowień w zakresie merytorycznym, jak i w zakresie uzasadnienia i prawdy w sprawie, w jej zagadnieniu wstępnym - podmiotowego prawa funkcjonariusza Policji do własnego lokalu lub domu mieszkalnego". Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący wyjaśnił, że "zaskarża, jako prawnie wadliwą i bezskuteczną, możliwość faktycznego pozostawienia jego wniosku z dnia 4 maja 2017 r. o uchylenie wskazanych w nim decyzji i ponowne, właściwe rozpoznanie jego prawa do należności publicznoprawnych na uzyskanie prawa do domu we własnym zakresie i do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w okolicznościach próby organu zmiany zakresu prawnego, bez uzasadnienia i wykazania, że uchylenie decyzji będzie dla strony niekorzystne, braku wykazania najbardziej korzystnego trybu postępowania". Według strony, narusza to art. 9 k.p.a. oraz "stanowi próbę zastosowania konkurencyjności przepisów kontroli decyzji prawnie wadliwych, a w tym próbę wyłączenia podstawy uchylenia decyzji lub ich zmiany, na akty administracyjne rozstrzygające sprawę co do istoty i zgodnie z wiążącymi w sprawie przepisami prawa konstytutywnego". Zdaniem strony, z orzeczeń organów wywieść można, iż "wezwanie do czynnego udziału strony i do zmiany podstawy prawnej lub wskazania podstawy kontroli aktów prawnie wadliwych, stanowiło wezwanie oparte o przepis prawa nakazujący stronie zastępstwo w ustaleniu okoliczności sprawy, zakresu sprawy czy działania w celu pozostawienia wniosku bez właściwego rozpoznania i w celu pozbawienia strony należności publicznoprawnych, przy utrzymaniu orzeczeń w obiegu prawnym, gdzie w postępowaniach tych organ pierwszej instancji popełnił błędy wymagalne do rozpoznania spraw z obu postępowań, w jednym postępowaniu merytorycznym". Komendant Policji, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonych postanowień, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn wskazywanych przez skarżącego. Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego – Z. W.. Skarżący domagał się w uchylenia dwóch decyzji administracyjnych z dnia [...] r., nr [...] i [...] r., nr [...] wskazując, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, w szczególności uprawnień skarżącego jako strony postępowania. Podnosił naruszenie art. 9 k.p.a., a ponadto dokonywał we wniosku interpretacji przepisów dotyczących pomocy pieniężnej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednocześnie, na co słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, nie wskazywał w jakim trybie domaga się wzruszenia obu ostatecznych decyzji. W związku z powyższym został on wezwany do sprecyzowania wniosku i wskazania, czy domaga się wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Działania organu w powyższym zakresie nie sposób jednak uznać za prawidłowe, a konsekwencją tych nieprawidłowości było wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określenie żądania jest więc wymaganym i istotnym elementem podania, wyznacza ono bowiem zakres sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uprawnienie do określenia żądania, czy też jego doprecyzowania posiada tylko strona. Organ nie może wyręczyć strony i zdecydować za nią w jakiej sprawie toczyć się będzie postępowanie zainicjowane jej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 905/15, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak tego elementu podania jest brakiem istotnym, który uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Z tego też względu organy administracyjne zostały wyposażone w narzędzie, które umożliwia jego usunięcie. Art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ustawodawca przewidział zatem tryb postępowania w takich sprawach, w których podanie strony obarczone jest brakami formalnymi, uniemożliwiającymi nadanie mu biegu. Konsekwencją ich nieusunięcia w wyznaczonym terminie jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismo wzywające do usunięcia braków formalnych powinno zatem precyzyjnie określać czego domaga się organ oraz zawierać pouczenie o konsekwencjach nieusunięcia braków w zakreślonym terminie. Nadmienić w tym miejscu należy, że ustawodawca, w art. 9 k.p.a., nałożył na organy obowiązek informacyjny, który wyraża się w konieczności należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zadaniem organu jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż złożony przez skarżącego wniosek obarczony był brakami, które uniemożliwiały nadanie mu biegu. Skarżący co prawda wyartykułował we wniosku żądanie uchylenia dwóch wydanych, w związku z domaganiem się przyznania pomocy pieniężnej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, decyzji administracyjnych, jednak nie podał w jakim trybie wniosek ten winien zostać rozpatrzony. W związku z powyższym organ zasadnie uznał, że wniosek skarżącego obarczony jest brakiem wymagającym uzupełnienia. Uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej może bowiem nastąpić przy zastosowaniu trybów nadzwyczajnych, przy czym dla każdego z tych trybów – wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, ustawodawca przewidział odrębne przesłanki, uwzględniając z jednej strony wyartykułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, z drugiej zaś strony, potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które stoją w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W tej sytuacji, zważywszy również na skutki wydanych w postępowaniu wznowieniowym i postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygnięć, to obowiązkiem strony jest precyzyjne określenie, czy domaga się wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji i wskazanie przesłanek, które w jej ocenie uzasadniają wszczęcie postępowania. Rzeczą organu natomiast, stosownie do obowiązku informacyjnego, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 9 k.p.a., jest pouczenie o tym strony, przy czym pouczenie to powinno zostać sformułowane w sposób czytelny i zrozumiały, z przytoczeniem treści przepisów mających zastosowanie w sprawie. Strona powinna zostać również pouczona o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie wniosku we wskazanym przez organ terminie. Wymogów powyższych nie spełnia pismo organu z dnia 31 maja 2017 r., skierowane do skarżącego, zawierające zobowiązanie do wskazania, czy domaga się wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji, a jeżeli tak, to której. W piśmie tym nie wyjaśniono skarżącemu jakie są podstawy wszczęcia obu postępowań, nie pouczono również skarżącego o skutkach nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Brak odpowiedzi na wezwanie organ potraktował jako przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania, nie zauważając, że wskazany przepis przewiduje inny sposób załatwienia sprawy w takich przypadkach, o czym również należało skarżącego pouczyć. W tym zakresie postępowanie organu było nieprawidłowe, a rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Końcowo podkreślić należy, że wbrew temu, co wywodzi skarżący, obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 9 k.p.a. nie obejmuje wskazania najbardziej korzystnego dla skarżącego trybu postępowania, organ nie może bowiem wyręczać wnioskodawcy w podejmowaniu decyzji. Jego obowiązkiem jest jedynie wyjaśnienie stronie w jakie regulacje prawne mogą mieć zastosowanie w sprawie, natomiast decyzja w zakresie wyboru trybu postępowania należy wyłącznie do strony. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł o ich uchyleniu.