II SA/Sz 1093/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 sprawy ze skargi O.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego O.Z. kwotę 5634 (pięć tysięcy sześćset trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Funkcjonariusze Straży Gminnej stwierdzili usunięcie drzew gatunku żywotnik zachodni, na działkach nr [...] i [...] w [...], za zgodą O.Z. posiadacza ww. działek. Przeprowadzono oględziny w miejscu wycięcia drzew, przesłuchano świadków. Na zlecenie organu, biegły po przeprowadzeniu inwentaryzacji i pomiarów ściętych drzew, sporządził stosowną opinię. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy wymierzył O.Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia 4 drzew gatunku żywotnik zachodni i ustalił, że uiszczenie kary nastąpi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek odwołania O.Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zaniechał ustalenia wieku ściętych drzew, co wymagało oceny biegłego. Dodał, że nie należy pomijać zeznań świadka W.D. i wyjaśnić, kiedy nabył nieruchomość wraz z działką na własność oraz jak długo był jej właścicielem. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ bezpodstawnie określił w swej decyzji termin uiszczenia kary. W związku z ww. zaleceniami, biegły uzupełnił swą opinię, w której potwierdził, że wszystkie ścięte drzewa były w wieku powyżej 10 lat. Organ uzyskał zaświadczenie wskazujące, że w okresie [...], W.D. posiadał lokal mieszkalny nr [...] wraz z udziałem w gruncie działki nr [...] w [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Wójt Gminy wymierzył O.Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, za usunięcie bez zezwolenia [...] drzew gatunku żywotnik zachodni, z terenu działek nr [...] w [...]. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ ustalił, że w dniu [...], na zlecenie O.Z. - dzierżawcy działek nr [...] w [...], zostały ścięte [...] drzewa, na których usunięcie było wymagane zezwolenie (art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Właściciel nieruchomości Spółka A. nie wyrażała zgody na usunięcie, a także nie zlecała usunięcia tychże drzew. W trakcie przesłuchania w charakterze strony O.Z., potwierdził ścięcie drzew, gdyż chciał uporządkować działki. Ustalono, że usunięte bez zezwolenia drzewa miały więcej niż 10 lat, co potwierdziły zeznania świadka W.D., a także uzupełniająca opinia biegłego. O.Z. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nałożenie kary pieniężnej za wycięcie drzew mimo braku podstaw do takiego działania, - art. 82 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w ocenie strony wiek wyciętych drzew nie przekraczał 10 lat, - art. 84 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie powołanie w sprawie biegłego, który w sposób niebudzący wątpliwości ustaliłby wiek drzew, - naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim niepodjęcie czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia wieku drzew, - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sprawie całego materiału dowodowego, - polegające na błędzie w ustaleniach faktycznych, że wiek ściętych drzew przekraczał 10 lat. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że wycięto drzewa, których wiek przekracza 10 lat. Inwentaryzacja wraz z opinią uzupełniającą biegłego z zakresu wyceny parków i drzewostanów, zeznania świadka R.W., który na polecenie O.Z. usunął przedmiotowe drzewa oraz świadka W.D., który oświadczył, że osobiście sadził przedmiotowe drzewa ponad dwadzieścia lat temu, potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że wycinka przedmiotowych drzew wymagała uprzedniego uzyskania zezwolenia, ze względu na wiek drzew, przekraczający 10 lat. Kolegium uznało, że zachodzą podstawy do nałożenia na O.Z. kary za usunięcie przedmiotowych drzew oraz, że wysokość tej kary została ustalona w sposób prawidłowy. Odnosząc się do stanowiska odwołującego się, że wiek drzew nie przekroczył 10 lat, organ odwoławczy stwierdził, że strona nie poparła tego twierdzenia żadnym dowodem. Zdaniem organu, powołana w odwołaniu prywatna opinia – ekspertyza dendrologiczno – techniczna, nie może być uwzględniona, nie wynika z niej bowiem jednoznacznie wiek usuniętych drzew. Wskazano w niej jedynie możliwość, że wiek drzew wynosi ponad 10 lat. Organ odwoławczy usunął tę wątpliwość po uwzględnieniu innych, wymienionych w swej decyzji dowodów, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Kolegium nie uznało zarzutu odwołania o naruszeniu w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, uzyskując dowód z opinii biegłego jednoznacznie stwierdzającej wiek drzew na podstawie ich słoi i obwodów pni oraz uzupełnił materiał dowodowy o zaświadczenie potwierdzające okres posiadania nieruchomości - działki nr [...] przez świadka W.D. W tej sytuacji, organ uznał za bezzasadny wniosek strony o powołanie nowego biegłego. O.Z. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność jednoznacznego ustalenia wieku wyciętych drzew oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z ostrożności wniósł o obniżenie naliczonej kary przez organ pierwszej instancji do kwoty stanowiącej równowartość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw według GUS. Zaskarżonej decyzji postawił zarzut: - rażącego naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nałożenie kary pieniężnej za wycięcie drzew mimo braku podstaw do takiego działania, - rażącego naruszenia art. 82 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy w ocenie strony, wiek wyciętych drzew nie przekraczał 10 lat, - rażące naruszenie art. 84 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie powołanie w sprawie biegłego, który w sposób niebudzący wątpliwości ustaliłby wiek drzew, - rażące naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim niepodjęcie czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia wieku drzew, - rażące naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sprawie całego materiału dowodowego, - błąd w ustaleniach faktycznych, że wiek ściętych drzew przekraczał 10 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. skarżący podtrzymał w całości skargę i wnioski w niej zawarte. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego nie sposób pominąć faktu, że przed ich wydaniem, zgodność powyższych przepisów z ustawą zasadniczą badał Trybunał Konstytucyjny. Rozpoznając skargi konstytucyjne, Trybunał w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., w sprawie sygn. akt: SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) orzekł, że: "I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie". Tak więc TK uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale równocześnie odroczył utratę przez te przepisy mocy obowiązującej. W wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2695/14 (opubl. na internetowej stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny rozważał wpływ odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą, na rozpoznawaną sprawę podkreślając, że kwestia ta wywołuje duże rozbieżności tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również i w doktrynie. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił i dokonał szerokiej analizy poglądów prezentowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i m.in. wskazał, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że indywidualnie w określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd ww. przepisów. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2695/14 odmówił ich zastosowania, jako niekonstytucyjnych wobec prowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej wymienionym wyroku, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że aktualnie przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie mogą stanowić podstawy do orzekania kar pieniężnych za usunięcie drzew bez zezwolenia. W przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje podstawa do wywiedzenia wniosku o konieczności uwzględnienia w trakcie orzekania sądowoadministracyjnego wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczących niekonstytucyjności przepisu. Jednym z takich unormowań jest treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołany przepis koresponduje z art. 145a § 1 K.p.a., w myśl którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Należy mieć na względzie, że w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości uznał, iż kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, znajduje w pełni zastosowanie, powołana wyżej argumentacja. Zastosowana wobec skarżącego kara została wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa. Nieprawidłowa jest bowiem wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu. Reasumując decyzje organów administracji obu instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa, których stosowanie – pomimo odroczenia utraty mocy obowiązującej – nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy, co wyczerpuje przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowe, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Co oznacza, że nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Wobec podnoszonych skargą żądań, sąd podkreśla, że w aktualnym stanie prawnym, nie ma kompetencji do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego oraz do ustalenia (obniżenia) kary za usunięcie drzew. Za niezasadny sąd uznał wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który zmierzał do ustalania przez sąd stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy jest to powinnością organu. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, organ winien uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.