II SA/Sz 1093/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego D. K. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy S., decyzją z dnia [...] r. nr [...], stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określił [...] Sp. zo.o. w P. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb J., gmina D.. W dniu 23 kwietnia 2018 r. D. K. w oparciu o 156 § 1 ust. 1, 2, 5, 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. jako wydanej z naruszeniem art. 79 ust. 1, art. 4, art. 5 oraz art. 30 w zw. z art. 33, art. 39 i art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jak i zasad ujętych w art. 6 – 11 K.p.a. wskazując na brak publikacji obwieszczeń w prasie. Po rozpatrzeniu opisanego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. W motywach wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przedmiotowa z art. 61a K.p.a., w myśl której postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Ustalono, że w odniesieniu do wskazanej przez wnioskującego decyzji Kolegium rozstrzygnęło sprawę wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji Wójta Gminy S. , złożonego przez grupę 13 mieszkańców Gminy D., gdyż decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymano w mocy pierwszoinstancyjną decyzję Kolegium z dnia [...] r. umarzającą to postępowanie. Tak więc sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności została ostatecznie i prawomocnie zakończona, a decyzja SKO z dnia [...] r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co zamyka drogę do kolejnego postępowania w sprawie nieważności mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Organ nadmienił, że w złożonym w dniu 23 kwietnia 2018 r. wniosku D. K. wskazał tę samą podstawę prawną i sformułował zarzuty tożsame z wnioskiem złożonym przez grupę mieszkańców Gminy D. i Stowarzyszenia [...] Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu niepowiadomienia stron o wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, Kolegium podało, że stosownie do treści art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, mieszkańcy, w tym także skarżący zostali zawiadomieni o wydanych decyzjach. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, D. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wbrew stanowisku organu w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku (...), gdyż stosownie do treści art. 33, art. 39 w zw. z art. 30 i art. 79 ww. ustawy organ był zobligowany do wydania właściwego obwieszczenia, czego nie uczynił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 61a K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z przesłanek nadaje się wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej przesłance – wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Zdaniem organu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą przesłanką wynikającą z art. 61a § 1 K.p.a., która wprawdzie nie została dookreślona, ale z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzyganej, zakończonej decyzją ostateczną. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. rozstrzyganie sprawy, która była już rozstrzygnięta poprzednio inną decyzją ostateczną, stanowi wadę nieważności. Dalej organ podkreślił, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] r. była badana przez Kolegium w postępowaniu "nieważnościowym" w dwóch różnych składach orzekających co do jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż Kolegium decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy "pierwszoinstancyjną" decyzję z dnia [...] r., która w swej sentencji orzekała o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy S. . Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez Kolegium sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, zagrożone jest zatem wadą "rażącego naruszenia prawa" określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co oznacza że jest to możliwe tylko po usunięciu z obiegu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Dlatego też prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego zgodności z prawem przedmiotowej decyzji Wójta Gminy S. jest niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Dlatego też, wobec rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 1 elektrowni wiatrowej, postępowanie w sprawie z wniosku D. K. nie mogło być więc wszczęte. Nadto SKO podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego, iż społeczność lokalna była informowana o wydanej decyzji poprzez wydanie obwieszczeń. Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego we wniosku zaznaczono, że organ nie miał obowiązku publikowania tych obwieszczeń w prasie, a w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach brało udział społeczeństwo w trybie przepisów art. 33 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...), a nie na podstawie przepisów art. 39 ww. ustawy. D. K. zaskarżył wskazaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o: - uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, - przeprowadzenie rozprawy, - zobowiązanie SKO oraz Wójta Gminy D. do przekazania oryginałów dokumentów związanych z wydaniem decyzji przez Wójta Gminy S. z dnia [...] r., - wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. w oparciu o przepis art. 134 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczas podnoszone zarzuty w sprawie dotyczące obowiązku publikacji w prasie właściwego obwieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."). Przeprowadzona w niniejszej sprawie, w trybie uproszczonym, wdrożonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go aktu doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., utrzymujące w mocy - wydane przez ten organ w innym składzie orzekającym - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb J., gmina D.. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Zgodzić należy się z Kolegium, że "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi m.in., gdy wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną, gdyż taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Jednakże zdaniem Sądu, nie sposób podzielić stanowiska organu, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędnie Kolegium przyjęło, iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] r. objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności, była już przedmiotem badania tego organu w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym decyzją z dnia [...] r. Wprawdzie decyzja Kolegium z dnia [...] r. zapadła w toku postępowania nieważnosciowego, tym nie mniej nie rozstrzygała kwestii nieważności przedmiotowej decyzji Wójta, a tym samym jej zgodności z prawem. Jak wynika z akt sprawy decyzją tą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W jej uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcom, tj. H. G., C. R., K. B., B. B., P. W., G. W., Z. C., S. Z., H. P., B. K. i L. M. nie przysługiwał interes prawny do występowania w charakterze stron z żądaniem przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. Skutkiem tej decyzji było przerwanie i zakończenie dalszego biegu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym z wniosku ww. podmiotów, w rezultacie czego nie doszło do merytorycznego zakończenia tej sprawy. Umorzenie postępowania nieważnościowego miało zatem charakter wyłącznie formalny (procesowy), stąd argumentacja organu o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego zgodności z prawem decyzji Wójta jest chybiona. Po drugie - umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia nastąpiło ze względu na brak posiadania u wnioskodawców przymiotu strony, a zatem dotyczyło wyłączenie sprawy wniosku ściśle określonych podmiotów. W takiej sytuacji jedynie złożenie kolejnego wniosku przez osobę należącą do kręgu wcześniejszych wnioskodawców, uzasadniać mogłoby odmowę wszczęcia postępowania z powołaniem się na powagę rzeczy osądzonej. Tymczasem w decyzji z dnia [...] r. nie wymieniono skarżącego jako wnioskodawcy, a tym samym nie rozstrzygnięto o braku jego uprawnienia do domagania się wzruszenia decyzji. Skoro zatem umorzenie postępowania nie dotyczyło interesu prawnego skarżącego, to brak jest podstaw do twierdzenia, aby obecnie zgłoszony przez niego wniosek dotyczył sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dla oceny, czy żądanie wydania decyzji administracyjnej dotyczy sprawy już rozstrzygniętej w drodze decyzji administracyjnej, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej. Na tożsamość sprawy administracyjnej składa się tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same podmioty (sprawa dotyczy tych samym podmiotów). Z kolei tożsamość przedmiotowa istnieje wówczas, gdy dotyczy tego samego przedmiotu oraz podstawy prawnej i faktycznej sprawy. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że podnoszony przez Kolegium fakt, że żądanie skarżącego z dnia 23 kwietnia 2018 r. zawiera takie same podstawy prawne jak i zarzuty co wniosek złożony przez grupę mieszkańców, nie uprawniał do stwierdzenia, że sprawa została załatwiona wcześniejszą decyzją. Konieczne bowiem było również przesądzenie o tożsamości podmiotowej, a ta niewątpliwe – czego nie dostrzegł organ – nie występuje w niniejszej sprawie. Innymi słowy rzecz ujmując - umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców nie zamyka drogi innemu podmiotowi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Podsumowując przedstawione rozważania stwierdzić należy, że zarówno charakter jak i okoliczności umorzenia postępowania nadzwyczajnego dokonanego decyzją z dnia [...] r. oraz brak tożsamości podmiotowej pomiędzy sprawą zakończoną tą decyzją, a wnioskiem skarżącego dowodzą, że wskazana przez organ przyczyna odmowy wszczęcia postępowania nie zaistniała. W odniesieniu do akcentowanej w skardze jak i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zagadnienia publikacji obwieszczeń wyjaśnienia wymaga, że kwestia ta jako dotycząca podstaw nieważnościowych nie mogła być przedmiotem analizy organu. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a K.p.a. nie można formułować wniosków i ocen dotyczących merytorycznej zasadności zgłoszonego żądania. Takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż ustalenia w tym zakresie mogły być dokonane jedynie po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W ocenie Sądu, wykazane wyżej uchybienia potwierdzają, że Kolegium w obu składach orzekających, dopuściło się uchybień przepisów postępowania w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z obrotu prawnego. Natomiast przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd o legalności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia, gdyż akt ten nie mieści się w granicach sprawy zainicjowanej skargą. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie i stosownie do art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie rozważenie wniesionego przez skarżącego wniosku pod kątem występowania przesłanek do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a w dalszej kolejności do oceny, czy skarżącemu przysługuje legitymacja procesowa do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia.