II SA/Sz 1094/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie części nieruchomości I u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., złożonym w Starostwie w dniu [...] r., Spółka A., wystąpiła do Starosty o wydanie na podstawie art. 124 ust.6 w związku z art. 6 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) decyzji zezwalającej na udostępnienie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym Nr [...] miasta [...] przy ul. [...], w celu zapewnienia należytej obsługi i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych, wchodzących w skład jej przedsiębiorstwa. Starosta decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w myśl art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), na który w swoim wniosku powołała się Spółka A., obowiązek udostępniania nieruchomości przez właściciela podlega egzekucji administracyjnej, a nie wydaniu decyzji. Organ podniósł, że wydanie decyzji następuje zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że właściwy organ władny jest ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej, jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody. W rozpatrywanej sprawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł jednakże znaleźć zastosowania, bowiem na przedmiotowej działce istnieją już urządzenia elektroenergetyczne, a wniosek dotyczył wyłącznie obsługi i eksploatacji tych urządzeń. W związku z powyższym, w ocenie organu wydanie decyzji w sprawie stało się bezzasadne i postępowanie należało umorzyć. Od niniejszej decyzji Spółka A. wniosła odwołanie do Wojewody domagając się uchylenia decyzji. W uzasadnieniu odwołania Spółka S. podniosła, że wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest niewłaściwa, bowiem wbrew twierdzeniem organu, niniejszy przepis nie ogranicza możliwości wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości jedynie do nowych inwestycji, lecz znajduje zastosowanie również wówczas, ilekroć zachodzi konieczność realizacji szeroko rozumianego celu publicznego, o którym mowa w art. 6 powołanej ustawy. Zdaniem Spółki A. "nie chodzi przy tym wyłącznie o inwestycje nowo planowane, ale również o utrzymanie w należytym stanie, zapewniającym trwałość i bezpieczeństwo świadczonych usług, urządzeń już istniejących". W ocenie Spółki .A., tożsame stanowisko, potwierdza również orzecznictwo, w tym m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. (Sygn. akt III CZP 27/02). Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodniez odpisem z Księgi Wieczystej KW Nr[...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Z. B.. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 6 w związku z ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, przy czym obowiązek udostępniania nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego organ uznał, że postępowanie dotyczące wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie na rzecz Spółki A. części nieruchomości, stanowiącej własność Z. B. stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Spółka A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania, jako naruszających prawo. Strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak jest w przedmiotowej sprawie "podstaw do ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na to, że postępowanie administracyjne dotyczy istniejących urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej umiejscowionych na nieruchomości, pomimo tego, że prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów uzasadnia wniosek, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie określonym w tym przepisie jest dopuszczalne także w przypadku inwestycji uprzednio zrealizowanych na nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne", 2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 7 k.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz art. 9 k.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ dokonując interpretacji przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób nieuprawniony ograniczył się wyłącznie do reguł wykładni językowej. O braku zasadności stanowiska wyrażonego z zaskarżonej decyzji świadczy w ocenie skarżącej to, że organ dokonał interpretacji powołanego przepisu bez uwzględnienia wszystkich przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza przepisu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126 tejże ustawy, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca zaznaczyła, że z treści wskazanych powyżej przepisów nie wynika, iż niedopuszczalnym jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy na nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne jest już realizowana inwestycja w postaci budynku lub urządzenia służącego do dostarczania energii elektrycznej. Skarżąca wskazała ponadto, że z uwagi na to, iż w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyłączono zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy uznać należy, że ograniczenie prawa własności może dotyczyć także nieruchomości, na których została uprzednio zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia służącego do dostarczania energii elektrycznej. Spółka A. powołała się przy tym na pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. (Sygn. akt III CZP 27/02) zgodnie z którym, uprzednie zrealizowanie inwestycji na nieruchomości w postaci na przykład stacji transformatorowej nie stanowi przeszkody do złożenia wniosku do właściwego starosty w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, podkreślenia wymaga również, że swoje obowiązki wykonuje ona na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, w związku z czym, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, zajmującym się przesyłaniem i dystrybucją paliw lub energii do odbiorców, zobowiązana jest "utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji dostaw paliw lub energii w sposób ciągły i niezawodny oraz zapewnić wszystkim podmiotom świadczenie usług polegających na przesyłaniu paliw lub energii wydobywanych lub wytwarzanych w kraju". W dalszej części uzasadnienia Spółka A. podkreśliła, że organ bezzasadnie przyjął, że podstawę prawną wniosku skarżącej stanowił przepis art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji czego błędnie uznał, iż z uwagi na to, że obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wskazanym w dyspozycji niniejszego przepisu podlega egzekucji administracyjnej, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej organ, w razie powzięcia wątpliwości co do treści żądania, powinien kierując się zasadą zawartą w art. 9 k.p.a. wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku, ewentualnie do złożenia uzupełniających wyjaśnień, czego zaniechał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu, zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wskazano w niej art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm). Organ odwoławczy podtrzymując decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie części nieruchomości, w celu zapewnienia należytej obsługi i eksploatacji usytuowanych na niej urządzeń elektroenergetycznych, wchodzących w skład przedsiębiorstwa Spółka A. uznał, iż w związku z dyspozycją art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w myśl której, obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej podlega egzekucji administracyjnej, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Powyższe rozstrzygnięcie organu należy uznać za niezgodne z prawem. Art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości zobligowany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. powołanego przepisu, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Art 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami in fine, nakazuje ponadto odpowiednie stosowanie art. 124 ust. 4 tejże ustawy, zgodnie z którym, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, odpowiednie zastosowanie znajduje wówczas przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujący konieczność uiszczenia odszkodowania na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Z kolei w myśl wskazanego wyżej art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to nastąpić musi jednak zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku takiego planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przedstawionych powyżej regulacji wynika, że art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do obowiązków właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w stosunku do których starosta, na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, decyzją ograniczył sposób korzystania przez nich z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nich ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w niniejszym przepisie. Tożsame stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 stycznia 2004 r. (sygn. akt IV CK 330/02). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wyraził pogląd, zgodnie z którym wynikający z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii zainstalowanych na niej urządzeń przesyłowych wchodzi w rachubę tylko w razie wydania przewidzianej w art. 124 ust. 1 ustawy decyzji starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość określonych urządzeń przesyłowych. W ocenie Sądu Najwyższego, w sytuacji gdy decyzji takiej nie wydano, przepis art. 124 ust. 6 ustawy nie może znajdować zastosowania. Powołany sposób wykładni przepisu art. 124 ust. 6 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podzielany jest także przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego (M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 283-284)). Z akt niniejszej sprawy wynika, że mimo usytuowania urządzeń elektroenergetycznych na przedmiotowej nieruchomości, wymaganej przepisem art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji nie wydano. Gdyby decyzja taka została wydana, zbędne byłoby w świetle przepisu art. 124 ust.6 ustawy wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją urządzeń, o których mowa w ust.1 art. 124. W takiej bowiem sytuacji, w przypadku braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na tego rodzaju ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie miałyby przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak już wyżej wywiedziono, w stanie faktycznym sprawy sytuacja jest inna, skoro nie wydano decyzji na podstawie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz skoro brak jest zgody właściciela nieruchomości na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W takim stanie faktycznym, w ocenie Sądu, powinnością organów orzekających było merytoryczne rozpatrzenie wniosku, z całą bowiem pewnością nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego ze wskazaniem, że strona skarżąca powinna udać się na drogę postępowania egzekucyjnego. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2001r. w sprawie I SA 2032/99 /Lex nr 75519/, w której w zbliżonym stanie faktycznym (organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na wejście na nieruchomość celem usunięcia awarii wodociągu, a organ II instancji to rozstrzygnięcie uchylił i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe), Sąd ten stwierdził, "(...) w żadnym razie nie można przyjąć, że postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wadliwie przeto zinterpretował art. 124 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wchodzi on w rachubę, jeżeli wcześniej wydane zostało zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust.1 wymienionej ustawy. Tymczasem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że mimo położenia wodociągu na działkach skarżącej, wymaganej uprzedniej decyzji w tym zakresie nie wydano. Wymóg wydania decyzji zostaje uchylony w wypadku uzyskania przez zainteresowaną osobę lub jednostkę organizacyjną zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na wykonanie prac, o których mowa w ust.1 powołanego ostatnio art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takowej zgody skarżącej również nie było. Jeżeli tak, to zasadniczo nie obciąża jej obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności konserwacyjnych względnie naprawczych w odniesieniu do spornego wodociągu. Sytuację mogłaby zmienić wydanie zezwolenia administracyjnego na przeprowadzenie tych prac. Organ I instancji wydał takie zezwolenie, jednakże skarżąca wniosła od niego odwołania. Dlatego też obowiązkiem organu II instancji było merytoryczne rozpatrzenie zasadności zaskarżonej decyzji". Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, że prawidłowe załatwienie wniosku strony powinno z mocy art.124 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nastąpić na drodze postępowania egzekucyjnego – w istotny sposób narusza przepisy prawa materialnego a to art. 124 ust.6 w związku z art. 124 ust.1 wskazanej ustawy. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy rzeczą organów orzekających będzie zatem uwzględnienie powyższych zapatrywań prawnych Sądu, co do wykładni przepisów art. 124 ust. 6 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustalenie istnienia bądź braku przesłanek warunkujących wydanie na rzecz strony skarżącej decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.