II SA/Sz 1095/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala sprzeciw, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego K. F.-T. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. 1. Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Prezydent Miasta S. przyznał T. P. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania w okresie od 31 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w ilości 1 raz w tygodniu po 2 godziny maksymalnie dziennie, płatne [...] zł za jedną godzinę faktycznie wykonanej usługi. Jednocześnie Skarżący został zwolniony od opłat za świadczone usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji stwierdził, że "przydzielając taką ilość godzin usług opiekuńczych Ośrodek zapewnia Panu potrzebną pomoc na miarę możliwości finansowych Ośrodka". 2. Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący. W treści odwołania zakwestionował wymiar przyznanych mu usług opiekuńczych, wskazując na pogorszenie się jego stanu zdrowia. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Na wstępie Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 50 ust.1, 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Organu odwoławczego, podjęta przez Organ I instancji decyzja w zakresie wymiaru przyznanych wnioskodawcy usług opiekuńczych nie zawiera żadnego uzasadnienia, a zatem nie można wykluczyć tego, że nosi cechy dowolności. Organ I instancji przywołał jedynie treść przepisu art. 3 ust. 4 ustawy oraz stwierdził, że "przydzielając taką ilość godzin usług opiekuńczych Ośrodek zapewnia Panu potrzebną pomoc na miarę możliwości finansowych Ośrodka". Organ nie wyjaśnił, jakie czynności obejmuje przyznany zakres usług opiekuńczych, który stanowi "potrzebną pomoc." Nie określił też, jakie są finansowe możliwości Ośrodka w zakresie usług opiekuńczych. Oznacza to, że w uzasadnieniu decyzji Organ nie wykazał, na jakich okolicznościach faktycznych dotyczących tak sytuacji strony, jak i możliwości Ośrodka oparł rozstrzygnięcie swojej decyzji. Z tego względu Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., co uniemożliwia ocenę zasadności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Następnie Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ I instancji zapozna się z dowodami przedłożonym przez stronę na etapie postępowania odwoławczego w celu ustalenia aktualnej sytuacji strony i jej oczekiwań co do zakresu pomocy w ramach usług opiekuńczych. Ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, stanowiąc faktyczne uzasadnienie decyzji. 4. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności z 2007 r. wynika, że wymaga on opieki osoby drugiej, a orzeczenie wydane jest na stałe. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu opisał działania pracowników MOPR w S.. Wyznaczony z urzędu pełnomocnik Skarżącego, będący radcą prawnym, w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2018 r. podtrzymał zarzuty Skarżącego wyrażone w sprzeciwie. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 zw. z art. 15 K.p.a. poprzez: 1). uchylenie decyzji Organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Organowi, albowiem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania przez Organ II instancji decyzji kasatoryjnej, a postępowanie dowodowe wymagało tylko uzupełnienia, dając podstawy do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy; 2). zaniechanie uzasadnienia pojawienia się przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., a ponadto nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Skarżącego, braki postępowania nie są niemożliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a. Skarżący zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i przed Organem odwoławczym składał pisma zawierające uzasadnienie swoich żądań oraz przedkładał stosowną dokumentację medyczną, potwierdzającą jego stan zdrowia oraz sytuację życiową. W związku z tym, że Kolegium w treści ww. decyzji nie uzasadniło kwestii zaniechania uzupełnienia postępowania dowodowego, czy choćby próby jego podjęcia, w ocenie Skarżącego, Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie sprzeciwu. 6. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał sprzeciw oraz wnioski zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r. Ponadto, podtrzymał wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego oświadczając, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: 7. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast na podstawie zaś art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. 8. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji Organu odwoławczego – w zakresie i według kryteriów określonych w powyższych przepisach – stwierdzić należało, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. 9. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Organu pierwszej instancji w sprawie przyznania Skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu jego zamieszkania i przekazało sprawę temu Organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tym samym Prezydent Miasta S. nie wykazał, na jakich okolicznościach faktycznych dotyczących tak sytuacji strony, jak i możliwości Ośrodka oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu orzekł bowiem, że przyznał Skarżącemu pomoc w formie usług opiekuńczych w jego miejscu zamieszkania od poniedziałku do piątku w ilości do 1 raz w tygodniu po 2 godziny maksymalnie dziennie. Wyjaśnił przy tym, że przydzielając taką ilość godzin usług opiekuńczych Ośrodek zapewnił wnioskodawcy potrzebną pomoc na miarę możliwości finansowych Ośrodka. W ocenie Sądu, ogólnikowość powyższych stwierdzeń nie pozwala na uznanie ich za uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. 10. Podkreślenia wymaga, że usługi opiekuńcze, to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 50 ust. 5 ww. ustawy w decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych określa się ich zakres, okres i miejsce ich świadczenia. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę dotyczącą przyznania usług opiekuńczych jest zatem precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, miejsca i okresu ich świadczenia, a następnie znalezienie podmiotu, który na zlecenie organu usługi te będzie realizował. Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Kolegium, że Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się ustalając zakres przyznanych usług opiekuńczych. Sąd rozpoznający tę sprawę podziela przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uprawnienia wynikające z ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej, ale zasada ta w żaden sposób nie zwalnia organów od uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W takim postępowaniu organ winien zatem w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnić istotne w sprawie okoliczności, wnikliwie rozważyć cały zebrany materiał dowodowy, a następnie dokonać prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia i jego zakresu, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanego w tej kwestii rozstrzygnięcia. Rację należy więc przyznać Organowi odwoławczemu, że uzasadnienie decyzji Organu I instancji takiej oceny nie zawiera, a tym samym nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. 11. Z tego powodu Sąd przyjął, że prawidłowo Kolegium uchyliło decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu Organowi, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem ustaleń dotyczących sytuacji Skarżącego (w tym zdrowotnej, rodzinnej), a także jego oczekiwań odnoszących się do zakresu wnioskowanej pomocy, a także możliwości finansowych Ośrodka, uzasadniających wymiar przyznanych usług opiekuńczych. Słusznie zatem przyjęło Kolegium, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., że powyższych ustaleń powinien dokonać najpierw Organ I instancji. Dla prawidłowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niewystarczające jest bowiem przeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o jakim mowa w art. 136 K.p.a., skoro postępowanie w istotnym zakresie obarczone jest brakami. 12. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji Organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Uchybienia natury procesowej, których dopuścił się Organ I instancji, wskazane powyżej, były tego rodzaju, że usprawiedliwiały one podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przywołaną wyżej podstawę prawną. 13. W związku z tym - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciw należało oddalić.