II SA/Sz 1097/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Firmy A. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykluczenia z uczestnictwa w zajęciach z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Centrum [...], zwany dalej "Dyrektorem Centrum", decyzją z dnia [...] numer [...]/0715/47/Ja.M/16, wydaną na podstawie art. 13, ust. 4 i 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143 ze zm.), wykluczył A.P. od dnia [...] z uczestnictwa w zajęciach z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej w Centrum [...]. Uzasadniając swoją decyzję stwierdził, iż powodem jej wydania jest naruszenie przez uczestnika postanowień programu uniemożliwiające jego dalszą realizację. W dniu [...] A.P. był obecny na zajęciach z reintegracji społecznej pod wpływem alkoholu. Podczas kontroli alkomatem [...] została wykazana obecność alkoholu w wydychanym powietrzu. Następnie badania alkomatem [...] przeprowadzili policjanci z Komendy Miejskiej [...]: wynik o godzinie [...] wskazywał [...]mg/l, a o godzinie [...][...] mg/l w wydychanym powietrzu, zgodnie z protokołem [...] z dnia [...]. Zgodnie z regulaminem [...] § 7 pkt 1 zaprzestanie realizacji Programu następuje w przypadku stwierdzenia przez Dyrektora Centrum, że nastąpiło uporczywe naruszenie przez uczestnika postanowień Programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację. Przez uporczywe naruszenie postanowień Programu rozumie się nieprzestrzeganie regulaminu uczestnictwa, w szczególności: a) stawienie się na zajęcia w stanie po spożyciu alkoholu, innych środków psychotropowych lub spożywanie alkoholu, innych środków psychotropowych w miejscu zajęć, w czasie zajęć( naruszenie obowiązku trzeźwości w Centrum). Konsekwencją naruszenia przez uczestnika postanowień regulaminu uczestnictwa w [...] jakim jest uczęszczanie na zajęcia z reintegracji społecznej i zawodowej pod wpływem alkoholu, które uniemożliwia prawidłową realizację Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego, jest wykluczenie z uczestnictwa w [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją. W piśmie procesowym z dnia [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz opisał przebieg swojego pobytu w Centrum i podniósł, że z pewnością jego postępowanie nie miało charakteru "uporczywego naruszania programu". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum stwierdził, iż zdaniem organu skarga nie jest uzasadniona.  W dniu [...] z A.P. został podpisany Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego zawarty na okres 1 roku na mocy ustawy o zatrudnieniu socjalnym. W trakcie procedury przyjęcia skarżący odbył badania lekarskie, szkolenie BHP oraz zapoznał się z Regulaminem uczestnictwa w Centrum [...] z dnia [...], co potwierdzają stosowne dokumenty (w szczególności oświadczenie skarżącego o zapoznaniu się z regulaminem, do którego nie wniósł zastrzeżeń). W dniu [...] w trakcie zajęć grupowych w ramach reintegracji społecznej z psychologiem od skarżącego wyraźnie wyczuwalna była woń alkoholu. Skarżący potwierdził, że był w stanie, który sugeruje spożycie alkoholu (z załączeniu oświadczenie skarżącego z dnia [...]). W trakcie rozmowy z dyrektorem [...] uczestnik otrzymał pouczenie ustne o konsekwencjach łamania regulaminu, w tym o możliwości wydalenia z [...]. W dniu [...] skarżący wystąpił z podaniem do dyrektora [...] o przedłużenie realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego. Prośba skarżącego została rozpatrzona pozytywnie. W dniu [...] podpisany został aneks do [...] przedłużający uczestnictwo do dnia [...]. W dniu [...] w trakcie zajęć grupowych w siedzibie centrum pracownik pracujący z grupą wyczuł woń alkoholu od kilku uczestników przebywających w tym dniu na zajęciach. Pracownik socjalny poinformował telefonicznie dyrektora przebywającego na urlopie o zaistniałej sytuacji. Dyrektor zwrócił się z prośbą do Policji o przeprowadzenie badania uczestników podejrzewanych o przebywanie na zajęciach w stanie nietrzeźwości. Badanie alkomatem [...] przeprowadzili policjanci z komendy [...]. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym "Zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację", co zostało uszczegółowione w regulaminie [...] § 7 pkt 1. Zaprzestanie realizacji Programu następuje w przypadku stwierdzenia przez Dyrektora Centrum, że nastąpiło uporczywe naruszenie przez uczestnika postanowień Programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację. Przez uporczywe naruszenie postanowień Programu rozumie się nieprzestrzeganie regulaminu uczestnictwa, w szczególności stawienie się na zajęcia w stanie po spożyciu alkoholu, innych środków psychotropowych lub spożywanie alkoholu, innych środków psychotropowych w miejscu zajęć, w czasie zajęć (naruszenie obowiązku trzeźwości w Centrum). Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Aktem prawnym regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 ze zm.). W pierwszej kolejności, zdaniem sądu, należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi: "2. Przepisy ustawy stosuje się w szczególności do: 1) bezdomnych realizujących indywidualny program wychodzenia z bezdomności, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, 2) uzależnionych od alkoholu, 3) uzależnionych od narkotyków lub innych środków odurzających, 4) chorych psychicznie, w rozumieniu przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, 5) długotrwale bezrobotnych w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 6) zwalnianych z zakładów karnych, mających trudności w integracji ze środowiskiem, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, 7) uchodźców realizujących indywidualny program integracji, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, 8) osób niepełnosprawnych, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym." Działania Centrum polegają więc na udzielaniu ww. osobom pomocy w wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12 i 13 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 4 tej ustawy, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 13 ust. 4b ustawy). Ostateczny charakter decyzji o zaprzestaniu realizacji programu podejmowanej przez Kierownika [...] oznacza zarazem, że przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na taką decyzję nie jest wymagane wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 13 ust. 4b ustawy o zatrudnieniu socjalnym wyłącza bowiem zastosowanie art. 52 § 4 P.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów ustawy o zatrudnieniu socjalnym oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika z zacytowanych powyżej przepisów zaprzestanie realizacji programu następuje przed jego zakończeniem z przyczyn leżących po stronie uczestnika, które uniemożliwiają dalszą realizację programu. Zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację. Ten właśnie przepis powołał Dyrektor Centrum jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji, choć z uzasadnienia decyzji w zasadzie wynika, że podstawą wykluczenia A.P. z uczestnictwa w zajęciach z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej w Centrum [...] było naruszenie regulaminu Centrum. Tymczasem ustawa o zatrudnieniu socjalnym nie wskazuje na obowiązek istnienia i przestrzegania w Centrum regulaminu, choć co prawda w art. 4 ust. 2 pkt 12 wspomina o projekcie regulaminu Centrum, który należy dołączyć do wniosku o przyznanie statusu Centrum. Z ustawy nie wynika jednak, czy regulamin ten ma dotyczyć organizacji Centrum, czy utrzymania porządku w Centrum. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym wskazuje jedynie, w art. 12 ust. 4 ww. ustawy, że Kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, zwanego dalej "programem", w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Program ten opracowuje pracownik socjalny Centrum, a powinien on określać w szczególności: zakres i formy reintegracji zawodowej i społecznej oraz osoby odpowiedzialne za realizację programu (art.13 ust. 1 i 2 ustawy). W tym miejscu należy dodać, że "Indywidualny program zatrudnienia socjalnego zawarty na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym" podpisany przez A.P. dnia [...] w części IV "Postanowienia końcowe" w pkt 4 brzmi: "Uczestnik/uczestniczka oświadcza, że zapoznał się z Regulaminem uczestnictwa w [...] i zobowiązuje się do przestrzegania jego postanowień". Powyższe postanowienie, jakkolwiek zawiera oświadczenie uczestnika dotyczące regulaminu, w ocenie sądu, nie powoduje, że regulamin stał się częścią programu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie sądu, nie wykazało, że w niniejszej sprawie doszło do uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację. Dyrektor Centrum wskazał, że A.P. w dniu [...] w czasie pobytu na zajęciach w Centrum był w stanie po użyciu alkoholu. Jednokrotne wystąpienie takiej okoliczności nie wypełnia przesłanki "uporczywego naruszania postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację" zawartej w art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Dopiero w odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum wskazał, że wcześniej uczestnik programu sam przyznał, że przebywał w Centrum będąc pod wpływem alkoholu. Należy jednak wyjaśnić, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesienie dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, pozbawia stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (tak NSA sygn. akt II GSK 237/10, LEX nr 992343). Ponadto również Regulamin w § 7 pkt 1 lit. a jako podstawę zaprzestania realizacji programu wskazuje "stawianie się na zajęcia w stanie po spożyciu alkoholu", a więc nie czynność jednorazową. Dodać jednak należy, że przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy o zatrudnieniu socjalnym nie można tracić z oczu osób, do których stosuje się jej przepisy, a także zadań realizowanych przez Centrum. Odpowiednie ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji, stanowi - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część. Zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Realizacja tego obowiązku powinna następować z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego określonych w K.p.a. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości, ponieważ nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Należy także zauważyć, że sentencja zaskarżonej decyzji, nie zawiera rozstrzygnięcia zgodnego ze ścisłym sformułowaniem osnowy decyzji wydawanej na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym, wskazanym wprost w treści tego przepisu. O ile bowiem ustawodawca przewidział w powyższym przepisie kompetencję kierownika Centrum do wydania decyzji w sprawie "zaprzestania realizacji programu", to zaskarżona decyzja operuje nieznanym ustawie sformułowaniem "wykluczenia z uczestnictwa w zajęciach z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej w Centrum [...]. Wskazane uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie pozwalają sądowi na ocenę prawidłowości postępowania przeprowadzonego w sprawie i słuszności wyciągniętych wobec strony konsekwencji. Brak tych elementów decyzji, w istocie może mieć wpływ na wynik przeprowadzonego przez organ postępowania, co obliguje sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Centrum winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.