II SA/Sz 1099/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 maja 2011 r. nr IX/49/2011 w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność § 2 ust. 5 oraz § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 5 maja 2011 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), podjęła uchwałę Nr IX/49/2014 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała weszła w życie z dniem 7 lipca 2011 r. Pismem z dnia 3 października 2014 r. Prokurator Okręgowy złożył skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części obejmującej postanowienia: § 2 ust. 5 i § 3 ust. 2. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ustalenie w § 3 ust. 2 uchwały, iż za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy takiego umieszczenia, podczas gdy faktycznie ten przepis ustawy przewiduje, iż w przypadku tego rodzaju zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni przez okres, w którym trwało takie zajęcie, co w konsekwencji zmieniło treść ustawowego uregulowania rozumienia terminu "rok" i warunkowało obliczenie wysokości stawek opłat, niezależnie od czasookresu zajęcia pasa drogowego, wyłącznie tak jak za miesiąc pełny. Ponadto, wskazano na sprzeczność postanowienia § 2 ust. 5 ww. uchwały z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad poprzez nadanie własnej treści terminowi "dzień" w akcie prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wbrew regulacji zawartej w przepisie art. 40 ust. 4 in fine ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w ww. części jako sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały wskazać na wstępie należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia jej nieważności. W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych. W doktrynie podkreśla się, że ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. W art. 18 ust. 1 ustawa o samorządzie gminnym ustala domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis: "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw należą do właściwości innego organu. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej ustalająca wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., w którym przewidziano, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Stosownie do treści przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zwanej dalej u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei, zgodnie z art. 40 ust. 5, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 (tj. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok oplata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W kwestionowanej uchwale w § 3 ust. 2, wbrew postanowieniom ustawy o drogach publicznych, zastrzeżono, że jeżeli zajęcie pasa drogowego na cele związane z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego trwa przez okres krótszy niż jeden rok kalendarzowy (niepełny rok kalendarzowy), wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Z takiego zapisu uchwały wynika, że organ stanowiący gminy nie przewidział możliwości obliczania opłaty proporcjonalnie do liczby dni takiego umieszczenia. W konsekwencji uznać należy, że w przypadku gdyby zajęcie pasa trwało przez okres krótszy niż jeden miesiąc, to zajmujący pas drogowy i tak zobowiązany byłby do pokrycia opłaty wyliczonej jak za miesiąc pełny. Tymczasem wolą ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 40 u.d.p. było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od czasookresu zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1m², jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Zdaniem Sądu, Rada Gminy - nie posiadając do tego uprawnień - zmieniła w kwestionowanym § 3 ust. 2 ww. uchwały treść ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu "rok" wprowadzając w to miejsce pojęcie "niepełny rok kalendarzowy". Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 4 u.d.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "niepełny rok kalendarzowy". Ponadto, Rada przyjęła niezgodnie z ustawą, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 5 in fine za podstawę takiej proporcji przyjmuje dni. Ustosunkowując się natomiast do drugiego powołanego w skardze zarzutu, podzielić należy stanowisko w niej zaprezentowane a wskazujące na sprzeczność postanowienia § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 137 ww. załącznika w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tymczasem, w § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy zamieściła "własną" definicję pojęcia "dzień", wskazując, iż przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny, podczas gdy stosownie do treści art. 40 ust. 4 in fine u.d.p. za zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W tym miejscu wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 878/12). Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowane unormowania zastosowane w zaskarżonej uchwale nie tylko wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., ale również w sposób odmienny ustalają kwestię uregulowaną w przepisach rangi ustawowej. Tym samym za niedopuszczalne uznać należy unormowania zawarte w § 2 ust. 5 i § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Stanowi to istotne naruszenie przepisów, powodujących konieczność stwierdzenia ich nieważności. Mając na uwadze powyższe, uznając, że uregulowania zawarte w § 2 ust. 5 i § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 7 i 94 Konstytucji RP, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.