II SA/Sz 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzenie ścieków oddala skargę. Pismem z dnia 8 października 2018 r. nr [...], stanowiącym Informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...] ZZ S., [...], Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S., działając na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 – dalej: "u.P.w.") w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych oraz wprowadzaniu ścieków przemysłowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustalił dla Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w M. za okres II kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości: 1/ [...] zł za pobór wód podziemnych (Stacja Uzdatniania Wody M.) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego; 2/ [...] zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód (Stacja Uzdatniania Wody M.) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W złożonej reklamacji Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w M. nie zgodziło się z wysokością naliczonej opłaty podwyższonej. Spółka podniosła, że postępowanie organu w przedmiocie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych na potrzeby wodociągu miejskiego w M. oraz odprowadzania ścieków z płukania filtrów do rzeki [...] prowadzone było w sposób przewlekły, o czym świadczy fakt, że Spółka wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożyła w dniu 23 lutego 2018 r., a dopiero w dniu [...] r., czyli po 168 dniach, organ wydał decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na pobór wód podziemnych z ujęcia wody podziemnej w M. oraz wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód ze Stacji Uzdatniania Wody w M.. Wydanie decyzji po tak długim czasie pozostaje w bezpośrednim związku z wysokością opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby natomiast organ dążył do jak najszybszego załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia oraz prawidłowo stosował przepisy K.p.a. w sprawie wezwania do uzupełnienia wniosku, czas w którym Spółka pozostawałaby bez pozwolenia wodnoprawnego byłby znacząco krótszy, co przełożyłoby się na wymiar opłaty podwyższonej. Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") określił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Spółce z o.o. w M. za okres II kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości: 1/ [...] zł za pobór wód podziemnych (Stacja Uzdatniania Wody M.) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego; 2/ [...] zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód (Stacja Uzdatniania Wody M.) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia w sposób przewlekły postępowania, opisał jego przebieg w niniejszej sprawie, podając, że skarżące Przedsiębiorstwo wniosek o wydanie pozwolenia na pobór wód podziemnych na potrzeby wodociągu miejskiego w M. oraz wprowadzenie ścieków z płukania filtrów za pośrednictwem rzeki odstojnika do rzeki Myśli złożyło do Nadzoru Wodnego w M. w dniu 23 lutego 2018 r. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. wniosek został przekazany wg właściwości do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. (data wpływu 2 marzec 2018 r.), który z dnia 12 marca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wyznaczając termin 21 dni od otrzymania wezwania, tj. do dnia 3 kwietnia 2018 r. Wnioskodawca złożył częściowo poprawiony wniosek, wnosząc o przedłużenie wyznaczonego terminu do dnia 30 kwietnia 2018 r. Organ, mając na uwadze słuszny interes strony, przychylił się do prośby i brakujący dokument został przedłożony w dniu 25 kwietnia 2018 r. Następnie, po wezwaniu wnioskodawcy (pismem z dnia 16 maja 2018 r.) do złożenia wyjaśnień w przedłożonym operacie i poinformowaniu, że postępowanie zostanie zakończone w terminie późniejszym, tj. do dnia 15 lipca 2018 r., Spółka pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. przedłożyła 2 egz. poprawionego operatu wodnoprawnego. Wobec stwierdzonych braków w przedłożonym dokumencie, Spółkę ponownie wezwano do złożenia wyjaśnień do dnia 27 czerwca 2018 r. i ponownie uwzględniając wniosek strony organ przedłużył termin zakończenia postępowania do dnia 15 sierpnia 2018 r. Z analizy toku przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest nieuzasadniony. W niniejszym stanie faktycznym postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte dopiero po złożeniu wyjaśnień i kompleksowym uzupełnieniu operatu wodnoprawnego. Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie ma charakter wielowątkowy i złożony, wymagający gruntownej analizy zgromadzonych dowodów oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przedsiębiorstwo korzystało w okresie II kwartału 2018 r. z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 280 pkt Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę podwyższoną za usługi wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Przedsiębiorstwo Wodociągów i kanalizacji Spółka z o.o. w M. wniosło o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji oraz informacji nr [...] S. z dnia [...] r. wydanej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. ustalającej opłatę podwyższoną za okres [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynika sprawy, tj.: - art. 189d pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu opłaty podwyższonej okoliczności, że w przeszłości skarżąca nie naruszała przepisów skutkujących nałożeniem opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego lub opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód ze stacji uzdatniania wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, - art. 189d pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu opłaty podwyższonej okoliczności, iż skarżąca w znikomym stopniu przyczyniła się do długości okresu, w którym pobierała wody podziemne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego 2/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wzruszający zaufanie do organu oraz poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu opłaty podwyższonej. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz informacji nr [...] S. z dnia [...] r. wydanej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. ustalającej opłatę podwyższona za okres II kwartału 2018 r. Wniosła także o zasądzenie kosztów postepowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od dnia [...] r. do [...] r. (data otrzymania pozwolenia wodnoprawnego) pobierała wodę podziemną oraz wprowadzała ścieki pochodzące z płukania filtrów na stacji uzdatniania wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Kwestionuje jednak, że ponosi odpowiedzialność za cały okres, w którym pozostawała bez pozwolenia wodnoprawnego. Na skutek nieuzasadnionego przedłużenia przez organ postepowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, na skarżącą nałożono opłatę podwyższoną. Gdyby organ prawidłowo zweryfikował wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, postepowanie mogłoby zakończyć się wcześniej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że organ przyczynił się do powstania naruszenia prawa, a okoliczności tej nie wziął pod uwagę. Pominął również, że w przeszłości skarżąca nie dopuszczała się naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które skutkowałyby nałożeniem opłaty podwyższonej. Nadto organ w postępowaniu naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej, w tym zasadę wzbudzania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę proporcjonalności. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy ten sam organ, który sporządza informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej a następnie rozpoznaje reklamację i wydaje decyzję, można oczekiwać od organu staranności i dbałości o interes strony oraz działania na minimalizację negatywnych skutków dla strony. Tym wymogom- w ocenie skarżącej- organ nie sprostał. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę na stosowanie do opłat i opłat podwyższonych przepisów działu III Ordynacji podatkowej (na podstawie art. 300 ust. 1-4 Prawa wodnego) oraz niezasadność zastosowania w tej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w części odnoszącej się do kar administracyjnych. Wskazał nadto na przepis art. 282 ust. 11 i art. 283 ust. 7 Prawa wodnego wskazujących na okoliczności, w jakich organ może odstąpić od uiszczenia opłaty podwyższonej. Na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne ważne do 6 lutego 2018 r. wydane na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] Zwrócił również uwagę na argumentację zawartą w uchwale NSA sygn. II OPS 2/11 z dnia 12 grudnia 2011 r. oraz na naruszenie przez organ przepisów art. 8,9 i 12 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna. Sąd dokonując – w ramach przyznanych mu kompetencji – oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że rozstrzygniecie to nie narusza ani przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy uprawniony organ mógł nałożyć na skarżącą opłaty podwyższone za pobór wód podziemnych oraz wprowadzanie ścieków przemysłowych ze Stacji Uzdatniania Wody w M. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego w sytuacji, gdy skarżąca 23 lutego 2018 r., czyli przed rozpoczęciem II kwartału 2018 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, lecz otrzymała je po upływie 168 dni. Materialnoprawną podstawę do nałożenia na skarżącą podwyższonych opłat za usługi wodne (pobór wód podziemnych i wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód) stanowi przepis art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 280 pkt 1, do którego odwołuje się przepis art. 281 ust. 1 stanowi, że opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 1) korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego; Z kolei w myśl art. 281 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku: 1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca w II kwartale 2018 r. korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nadto, na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że pozwolenie wodnoprawne wydane na jej rzecz przez Starostę M. w dniu [...] r., wygasło w dniu 6 lutego 2018 r. Stan faktyczny sprawy wskazuje również, że skarżąca w dniu 23 lutego 2018 r. wystąpiła do Nadzoru Wodnego w M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednakże postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych oraz wprowadzanie ścieków pochodzących ze stacji uzdatniania wody, po uprzednim przekazaniu do organu właściwego, zostało zakończone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] r. Przepisy ustawy Prawo wodne dotyczące zasad i trybu nakładania opłaty podwyższonej nie wymagają od organu badania okoliczności, które spowodowały, że podmiot korzystający z usług wodnych nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego skutkującego naliczeniem i wymierzeniem opłaty na podstawie art. 281 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie skarżącej, na zastosowanie wobec niej opłaty podwyższonej, miała jednak wpływ opieszałość organu w rozpoznawaniu jej wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Jakkolwiek, jak już wyżej Sąd wskazał, że przepisy ustawy Prawo wodne nie wyłączają stosowania art. 281 ust. 1 w sytuacji niezałatwienia przez organ w terminie pozwolenia wodnoprawnego, to jednak nie można pominąć przyczyn i okoliczności, które to niezałatwienie spowodowały. W uchwale z dnia 12 grudnia 2012 r. II OPS 2/11, dostępna w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji wskazując, że przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta w oparciu o przepisy prawa z zakresu ochrony środowiska, to jednak – w ocenie składu orzekającego – pewne pryncypia w niej zawarte mogą mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zważywszy, na co zwrócił uwagę NSA, na konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Odpowiedzialność prawna z powodu nie posiadania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnej po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Łączna ocena tychże pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej pozostaje w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie pozwolenia wodnoprawnego, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku i przebieg postepowania w tej sprawie. Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. O ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to opłata powinna być naliczona w wysokości dotychczasowej, zaś podmiot ubiegający się o pozwolenie nie może być obciążany konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci opłat podwyższonych. Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie miały następujące okoliczności: data wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, posiadanie pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą na poprzedni okres, w którym korzystała z usług wodnych, ustawowe warunki wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz aktywność skarżącej w zwalczaniu przewlekłości działania organu. Ustawa Prawo wodne weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. zaś skarżąca posiadała ważne pozwolenie wodnoprawne do dnia 7 lutego 2018 r. O nowe pozwolenie, w oparciu o przepisy Prawa wodnego z 2017 r. wystąpiła zatem po upływie terminu ważności dotychczasowego, zaś jej wniosek pomimo jasno sprecyzowanych wymogów w art. 407 powołanej ustawy został złożony z brakami wymagającymi uzupełnienia. Z informacji skarżącej nie wynika, by ubiegała się o przedłużenie ważności pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego jak również, że występowała z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, tym bardziej, że przepisy powołanej ustawy nie przewidują szczególnych terminów załatwienia sprawy i mają do tych spraw zastosowanie ogólne przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Znamienne w tej sprawie jest to, że skarżąca posługuje się argumentacją dotyczącą przewlekłości postępowania, jednakże nie podjęła żadnych działań by tę przewlekłość zwalczyć. Podsumowując, jakkolwiek Sąd rozpoznając niniejszą sprawę wziął pod uwagę okoliczności, które wprost nie wynikają z przepisów ustawy Prawo wodne o zasadach i trybie nakładania opłat podwyższonych, jednakże nakazują je stosować normy konstytucyjne, to jednak analiza tych okoliczności wskazuje, że skarżąca występując z niekompletnym wnioskiem o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego po upływie ważności poprzedniego, mogła liczyć się z tym, że pozwolenie to zostanie wydane już po rozpoczęciu drugiego kwartału roku 2018. Nadto skarżąca wiedząc, że brak pozwolenia wodnoprawnego oznacza w sytuacji korzystania z usług wodnych obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych, nie zwalczała przewlekłości organu wskazując dopiero w niniejszym postepowaniu, że do przewlekłości by nie doszło, gdyby organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia jednorazowo wystąpił o jego uzupełnienie nie zaś czynił to etapowo, co skutkowało opóźnieniem w wydaniu decyzji. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie rozpoznaje zasadność ustalenia opłaty podwyższonej, nie ocenia natomiast okoliczności, które przyczyniły się do wydania decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dopiero w sierpniu 2018 r. Kwestia zaistnienia ewentualnej przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu, tym bardziej, że skarżąca jej nie zwalczała a wręcz wnosiła o przedłużenie terminów uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących oceny niniejszej sprawy z punktu widzenia przepisów art. 189d k.p.a. Sąd zauważa, że stosownie do art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, w którym naruszenia te mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji.