II SA/Sz 1100/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 121 § 5 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2014 r. poz. 1619 ze zm.) nałożył grzywnę na J. J. w wysokości [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., tj. rozbiórki będącego w budowie obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej o wymiarach [...]m w płn. części działki nr [...] przy ul.[...]. Jednocześnie organ ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w kwocie [...] zł i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w wyniku kontroli działki nr [...] przy ul. [...] organ nadzoru budowlanego ustalił, że na jej terenie znajduje się budynek dwukondygnacyjny konstrukcji drewnianej o wymiarach [...]m. W związku z tym, że J. J. nie zdołał udowodnić legalności wzniesienia tego obiektu postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, odpowiednich dokumentów w celu legalizacji powstałej samowoli budowlanej. Wyjaśniono J. J., że fakt zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych [...] r. nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego nakazał inwestorowi J. J. rozbiórkę będącego w budowie obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] m. W wyniku złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wobec tego, że obowiązek wykonania rozbiórki stał się wymagalny, organ powiatowy przesłał J. J. upomnienie nr [...] z dnia [...] r. (skutecznie doręczone dnia 27 kwietnia 2015 r.), a następnie w dniu [...]r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] W postanowieniu o nałożeniu grzywny organ ustalił jej wysokość na podstawie art. 121 § 5, w sposób następujący: a) powierzchnia zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki [...] b) cena 1 m2 powierzchni budynku mieszkalnego za IV kwartał 2014 r. = [...] (Dz.Urz.GUS.2013.763) c) wysokość grzywny: [...] W zażaleniu złożonym na wyżej opisane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, J. J. podniósł zarzut braku decyzji administracyjnej nakładającej nakaz rozbiórki, a co za tym idzie grzywny w stosunku do drugiego współwłaściciela nieruchomości – K. J., która jako współwłaściciel i inwestor będący stroną postępowania powinna otrzymywać wydawane przez organ decyzje. Ponadto, żalący się zarzucił wadliwe ustalenie wysokości grzywny z powodu nieprawidłowego przyjęcia powierzchni zabudowy budynku oraz zakwestionował ustalenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości wskazując, że jest zbyt wysoka i przekracza zdecydowanie jego możliwości finansowe. Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. J. J. uzupełnił zażalenie o pisma będące jego korespondencją z organem nadzoru, wyjaśniając przy tym, że z powodu złożenia wniosku o przywrócenie terminu do legalizacji nie wniósł skargi do WSA w Szczecinie na decyzję dotyczącą rozbiórki budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267 ze zm.) oraz art. 119, art. 121 § 5 i art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., Nr 1619 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. J., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł grzywnę w wysokości [...] zł. Pozostałą część postanowienia utrzymał w mocy. Organ II instancji wskazał, że zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku nałożonego prawomocną decyzją, dlatego też organ powiatowy, jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny zobligowany był do przedsięwzięcia wszystkich przewidzianych prawem środków mających na celu doprowadzenie do wykonania przedmiotowego obowiązku, ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego włącznie. Grzywna ma na celu przymusić zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku, przy czym organ egzekucyjny nie ma podstaw prawnych do badania sytuacji majątkowej zobowiązanego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, wynosząca [...] m2, została przyjęta w oparciu dokonane pomiary budynku podczas przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...] r. kontroli, przy udziale skarżącego, który nie wniósł w tym zakresie żadnych uwag. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania ustaleń ww. kontroli. Organ powiatowy przyjął kwotę [...] zł ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2014 r., zgodną z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, aktualnym w dniu orzekania o nałożeniu przedmiotowej grzywny. Mając natomiast na względzie zmianę stanu prawnego na dzień wydania rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że koryguje wysokość kwoty grzywny nałożonej na zobowiązanego, przyjmując cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2015 r. wynoszącą [...] zł, zgodnie z Komunikatem Prezesa Urzędu Statystycznego z dnia [...] r., obowiązującym w dniu wydania niniejszego postanowienia. Organ II instancji wskazał następnie, że z akt sprawy wynika, że nakaz rozbiórki obejmuje budynek o wymiarach [...]. Zatem wysokość grzywny wynosi: [...] J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzuty: - braku podstaw do wymierzenia grzywny, - zbyt dolegliwą wysokość nałożonej grzywny, - naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy tytuł wykonawczy nadaje się do wykonania w sytuacji, gdy drugi ze współwłaścicieli nieruchomości – K. J.– wyraża sprzeciw wobec jego wykonywania (niemożność wykonania tytułu), - naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nakazywanie skarżącemu działań wbrew stanowisku drugiego współwłaściciela, - naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak wysłuchania strony przed wydaniem postanowienia, - wadliwe przyjęcie, że skarżący był inwestorem osobiście, gdy w rzeczywistości inwestorami byli wspólnie z małżonką K. J. W uzasadnieniu skargi J. J. podniósł, że skoro drugi właściciel nieruchomości sprzeciwia się rozbiórce spornego obiektu to nie może być ona wykonana ze względu na brak zgody współwłaściciela i brak decyzji nakazującej jemu rozbiórkę obiektu. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji grzywna jest bezcelowa i nie może wywołać realizacji obowiązku rozbiórki. Skarżący przytoczył dalej argumentację podobną do podniesionej w zażaleniu w zakresie niewykonalności tytułu wykonawczego, a nadto wskazał, że uiszczenie grzywny narazi go na nieodwracalną szkodę związaną z dalszą możliwością prowadzenia ośrodka i utratą źródła utrzymania. Przeznaczenie wszystkich środków na zapłacenie grzywny spowoduje zupełną utratę płynności finansowej i niezrealizowanie zobowiązań. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna, ponieważ sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej stało się postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a więc akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się co do zasady według przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., Nr 1619, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o p.e.a", nie zaś na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których odwołuje się skarżący w skardze, kwestionując zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Przepis art. 18 ustawy o p.e.a. wyraża zasadę jedynie pomocniczego stosowania przepisów K.p.a., które należy stosować odpowiednio. Zasady postępowania egzekucyjnego zostały sformułowane w art. 6 (zasada obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji) i w art. 7 (zasady praworządności, celowości, najmniejszej uciążliwości stosowanego środka) ustawy o p.e.a. Już tylko z powyższego względu zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. (formułujących zasady ogólne postępowania administracyjnego) uznać należało za bezzasadne. Nie jest również trafny zarzut skarżącego dotyczący niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. Podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowi ustalenie niewykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowień właściwych organów lub z wynikającego z mocy samego prawa (art. 3 § 1 ustawy o p.e.a.). W konsekwencji treść tytułu wykonawczego nie może być rozbieżna z treścią aktu lub przepisu stanowiącego jego podstawę. Jeśli w decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek rozbiórki wskazano tylko jednego z małżonków jako zobowiązanego, to sprzeczny z prawem byłby tytuł wykonawczy wystawiony na oboje małżonków. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 pkt 3 ustawy o p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4. W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o p.e.a., ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym, rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc z ustawy o p.e.a. wynika, iż stronami postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym są: zobowiązany, na którym ciąży wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, stanowiącej podstawę prawną prowadzonej egzekucji oraz wierzyciel jako podmiot uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej tego obowiązku. Ustawodawca nie przewidział udziału w takiej sprawie osób niewskazanych w decyzji stanowiącej podstawę prawną prowadzonej egzekucji. W rozpoznawanej sprawie jedynym zobowiązanym, w rozumieniu ww. przepisów, jest J. J., ponieważ jest on jedynym adresatem decyzji z dnia [...] r. nakładającej egzekwowany obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] w płn. części działki nr [...] w S. Nie zmienia tego okoliczność, że K. J. jest współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt na zasadzie współwłasności małżeńskiej. Ustalenie adresata nakazu rozbiórki obiektu miało miejsce w odrębnym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego i zakończonym odrębną decyzją, która stała się ostateczna. W ramach postępowania dotyczącego wyłącznie kwestii grzywny nakładanej w związku z niewykonaniem obowiązku ustalonego decyzją o nakazie rozbiórki, ocena prawidłowości określenia przez organy adresata nakazu rozbiórki wykracza poza przedmiot sprawy rozpatrywanej przez właściwe organy egzekucyjne, a zatem nie może być również przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Ponadto, stosownie do art. 29 § 1 ustawy o p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Należy tu wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy o p.e.a., dłużnikowi egzekucyjnemu, a zatem skarżącemu, przysługują dwa niezależne środki prawne. Stosownie do brzmienia art. 122 § 3 ustawy o p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłaszania zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ustawodawca rozgraniczył zatem możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od kwestionowania zaistnienia przesłanki nałożenia grzywny. Nie jest możliwe dublowanie tych dwóch odrębnych trybów zaskarżania aktów, tj. zgłoszenia zarzutów, w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego i jednocześnie zgłoszenie zarzutów w drodze zażalenia od postanowienia o nałożeniu grzywny. W tym bowiem wypadku organ nie bada merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Przepis art. 33 § 1 ustawy o p.e.a. regulujący instytucję zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie był i nie mógł być stosowany przez organ w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny. Postępowanie w przedmiocie wniesionych zarzutów prowadzone jest w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (art. 34) i kończy się wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia o rozpatrzeniu zarzutów, na które zobowiązanemu służy zażalenie (art. 34 § 5 ustawy o p.e.a.), a niezależnie od prawa do wniesienia zarzutów, zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Zależność między tymi środkami jest tylko taka, że w przypadku ich równoległego wniesienia rozpatrzenie zażalenia na zastosowany środek egzekucyjny powinno nastąpić po ostatecznym rozstrzygnięciu zarzutów wniesionych do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z kolei nie wniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu wykonawczego, pozbawia go możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Podnoszony zatem przez skarżącego fakt niewykonalności obowiązku rozbiórki spornego obiektu mógł być kwestionowany w drodze zarzutów. Zobowiązany o takiej możliwości został poinformowany w doręczonym mu tytule wykonawczym. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia strony, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nieuwzględniające zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...]. Skarżący skorzystał zatem z prawa wniesienia zarzutów i zarzuty te zostały ostatecznie rozpatrzone. Tak więc przedmiotem prawnej oceny Sądu jest jedynie zgodność z prawem zastosowania przez organ egzekucyjny w stosunku do skarżącego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku zawartego w tytule wykonawczym, który z kolei oparty jest na decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej skarżącemu rozbiórkę wskazanego w tejże decyzji obiektu budowlanego. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 119 ustawy o p.e.a., zgodnie z którym, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o p.e.a., egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W niniejszej sprawie zobowiązany został prawidłowo wezwany upomnieniem doręczonym w dniu 27 kwietnia 2015 r. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. Doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego z dnia 18 maja 2015 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. W toku tego postępowania organ egzekucyjny jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o p.e.a. (art. 7 § 1). Środkiem służącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak w niniejszym przypadku, jest grzywna w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Nakładając grzywnę, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ustawy), co zostało spełnione w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić należy, że wystawiony przez organ egzekucyjny tytuł wykonawczy nr [...] odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 pkt 1-11 ustawy o p.e.a., albowiem zawiera wszystkie wymienione w tym przepisie elementy. Ponadto postanowienie o nałożeniu grzywny spełnia wymogi z art. 122 § 2 ustawy o p.e.a. Wysokość grzywny została wyliczona zgodnie z zasadami z art. 121 § 5 ustawy o p.e.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że próba podważenia w toku postępowania egzekucyjnego powierzchni zabudowy spornego budynku, która została ustalona w trakcie przeprowadzonej kontroli w ramach postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem nakazującym rozbiórkę przedmiotowego obiektu, jako spóźniona, nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Natomiast zmiana (korekta) w zakresie wysokości grzywny konieczna była wyłącznie ze względu na aktualizację ceny jednego m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, której prawidłowo dokonał organ odwoławczy w oparciu o dane za I kwartał [...] r. Słuszne również jest stanowisko organu II instancji, że wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego, co wynika z brzmienia art. 121 ustawy o p.e.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.