II SA/Sz 1100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej jako "u.p.b.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał S. [...] Spółce komandytowo-akcyjnej z siedzibą w S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia położonego przy ul. [...] w S., na terenie działki nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że pismem z dnia 27 października 2016 r. P. Ośrodek Diagnostyki Medycznej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o przeprowadzenie kontroli zgodności przeprowadzonych robót budowlanych na terenie działek nr [...], [...], zlokalizowanych w S., przy ul. [...] oraz działki nr [...]. W związku z zawiadomieniem, organ powiatowy, przeprowadził dnia 12 grudnia 2016 r. oględziny ww. nieruchomości przy ul. [...], tj. obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...] W oparciu o protokół z oględzin oraz po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ powiatowy ustalił, że w wyniku robót budowlanych powstało pomieszczenie, wydzielone za pomocą ścian aluminiowo – szklanych, użytkowane jako pomieszczenie biurowe. Przebudowana część podcienia ścianami zewnętrznymi przylega do budynku przychodni przy ul. [...], pomieszczenia komunikacji (łącznika ze szpitalem) oraz do pomieszczenia rejestracji i pomieszczenia socjalnego pracowni rezonansu magnetycznego i tomografu komputerowego. Zdaniem organu z analizy dokumentów jednoznacznie wynika, że pomieszczenie będące przedmiotem kontroli nie było objęte pozwoleniem na budowę, a więc zachodzi prawdopodobieństwo, że powstało w wyniku samowoli budowlanej. Osoby obecne podczas kontroli nie udzieliły odpowiedzi odnośnie tego, kto był inwestorem. W tej sytuacji, organ wezwał współwłaścicieli nieruchomości położonych na terenie działek nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w S., o wskazanie kto był inwestorem ww. robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 24 stycznia 2017 r., [...] Sp. z o.o. poinformowała, że inwestorem robót budowlanych była firma S. [...] Spółka komandytowo-akcyjna z obecną siedzibą w S.. Natomiast S. [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w S. wskazała, że w związku z rozwiązaniem umowy najmu, utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestionując wskazaną decyzję, S. [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w S. złożyła od niej odwołanie, w którym zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2018 r. poz. 1202), poprzez zobowiązanie Spółki do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia położnego w S. przy ul. [...] w S., na terenie działki [...] w obrębie [...], podczas, gdy Spółka nie jest stroną niniejszego postępowania, nie jest właścicielem ani posiadaczem nieruchomości, a dodatkowo nie dokonywała zmian sposobu użytkowania; 2) naruszenie art. 71a ust. 1 i 4 u.p.b., poprzez zobowiązanie do przywrócenia stanu poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia bez wezwania do wykonania obowiązków, o których mowa w art. 71 a ust. 1 ustawy; 3) naruszenie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a. i 77 §1 k.p.a. poprzez niewskazanie i nieustalenie na czym powinno polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia, w tym jaki jest zakres przywrócenia, a także jaki był "stan poprzedni"; 4) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Spółki bezpośrednio przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a przez to uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy przywrócenia sposobu użytkowania nieokreślonego pomieszczenia, tj. pomieszczenia, którego - kierując się treścią sentencji decyzji - nie sposób zidentyfikować, co oznacza, iż jest ona niewykonalna. Aby zaskarżona decyzja mogła zostać wykonana, na działce nr [...], w obrębie [...], w S., musiałoby znajdować się tylko jedno pomieszczenie. Jednocześnie zwrócił uwagę na brak konsekwencji organu I instancji odnośnie ustalenia działek, na których pomieszczenie to się znajduje. Zdaniem organu odwoławczego, aby móc zasadnie twierdzić, że przedmiotowe - bliżej nieokreślone pomieszczenie - powstało w wyniku samowoli budowlanej, zebrany materiał dowodowy powinien zawierać dokumentację wskazującą miejsce, w którym znajduje się to pomieszczenie, jak też przynajmniej uwierzytelnione fragmenty zatwierdzonych decyzjami pozwoleń na budowę dotyczących przedmiotowego podcienia lub budynku, którego częścią jest ten podcień, z których wynikałoby, iż żadne z nich nie obejmowało robót budowlanych w wyniku wykonania których pomieszczenie to powstało. Tymczasem akta sprawy takiej dokumentacji nie zawierają. Ponadto ustalenia organu powinny być jednoznaczne, organ nie może bowiem wydawać rozstrzygnięcia administracyjnego nakazującego likwidację samowoli budowlanej, stwierdzając, jak to ma miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zachodzi prawdopodobieństwo samowoli budowlanej. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że organ powiatowy powinien w pierwszej kolejności doprowadzić do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane, w wyniku których powstało przedmiotowe pomieszczenie, bądź wykazać, iż ich wykonanie nie wymagało ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie sposób bowiem zalegalizować samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia wydzielonego z przestrzeni budynku (podcienia tego budynku), bez uprzedniej legalizacji tych robót (lub wykazania, że wykonane zostały legalnie). Ponadto wydając rozstrzygnięcie w sprawie samowoli budowlanej (zarówno robót budowlanych, jak i zmiany sposobu użytkowania), organ obowiązany jest ustalić właściwego adresata tego rozstrzygnięcia. Zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić sprawcę samowoli budowlanej lub zmiany sposobu użytkowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję organ powiatowy skierował do [...] Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w S., czyli podmiotu, który prawdopodobnie wykonał te roboty. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie, że wykonawcą robót, w wyniku których powstało przedmiotowe pomieszczenie, jak i sprawcą samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego podcienia jest adresat zaskarżonej decyzji. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera nakaz przywrócenia poprzedniego (także nieustalonego) sposobu użytkowania pomieszczenia, którego położenia nie określono w sposób pozwalający na jego jednoznaczne zidentyfikowanie, skierowany do skarżącej Spółki bez wykazania, iż jest sprawcą przedmiotowej samowoli i przy braku powiadomienia jej o przysługujących uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji, bez wykazania, iż zarówno powstanie przedmiotowego pomieszczenia, jak i zmiana sposobu użytkowania części budynku (jego podcienia), w którym powstało przedmiotowe pomieszczenie, stanowi samowolę budowlaną. Nie zgadzając się z powołaną decyzją S. Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w S. złożyła od niej sprzeciw, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że zastosowanie w niniejszej sprawie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ uchylając decyzję, powinien umorzyć postępowanie w całości. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka zgodziła się w części z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Szczególnie podzieliła argumentację zawartą w uzasadnieniu, iż decyzja organu I instancji, jako zawierająca nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia, którego położenia nie określono w sposób pozwalający na jego jednoznaczne zidentyfikowanie, skierowana do skarżącej bez wykazania, iż jest ona sprawcą przedmiotowej samowoli i w sytuacji niepowiadomienia jej o przysługujących uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., jak też bez wykazania, iż zarówno powstanie przedmiotowego pomieszczenia, jak i zmiana sposobu użytkowania części budynku (jego podcienia), w którym powstało przedmiotowe pomieszczenie, stanowi samowolę budowlaną - zasługiwała na uchylenie w całości. Zgodziła się również ze stanowiskiem, że w zebranym przez organ I instancji materiale brak jest dowodów wskazujących jednoznacznie, iż wykonawcą robót, w wyniku których powstało przedmiotowe pomieszczenie, jak i sprawcą samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego podcienia był adresat zaskarżonej decyzji. Tym samym nie kwestionuje zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem dotyczącym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Spółki organ I instancji miał bardzo dużo czasu na zebranie stosownego materiału dowodowego i wysnucie z niego prawidłowych wniosków, a tymczasem nie uwzględnił nawet pierwotnego żądania zawartego w piśmie inicjującym przedmiotowe postępowanie, tj. nie ustalił zgodności z prawem wskazanych robót budowlanych, w tym tych polegających na przebudowie przedmiotowego podcienia. W tej sytuacji w jej ocenie organ II instancji winien stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję, a następnie umorzyć postępowanie w sprawie w całości, bowiem przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wiąże się jedynie z przedłużeniem postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenia oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dalej wyjaśnić należy, że uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia, które co do zasady powinno być rozstrzygnięciem merytorycznym. W art. 138 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady stanowiąc, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia przepisów procedury w taki sposób, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W innych przypadkach k.p.a., wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia jej co do istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Sądowa kontrola dokonana według powyższego kryterium wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sprzeciwu w niniejszej sprawie jest decyzja, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji wskazując na szereg uchybień, które w jego ocenie przesądziły o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy dokonał trafnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i prawidłowo uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna obarczona jest poważnymi brakami, uniemożliwiającymi podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że decyzja organu I instancji, o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia położonego przy ul. [...] w S. nie może się ostać w obrocie prawnym, bowiem z treści decyzji nie wynika, jakiego pomieszczenia i gdzie dokładnie zlokalizowanego ona dotyczy. Za zasadne należy uznać wywody organu odwoławczego wskazujące na to, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nie jest w badanej sprawie możliwe. O przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania można bowiem mówić wówczas, gdy obiekt powstał legalnie i był legalnie użytkowany, zgodnie z przeznaczeniem określonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a następnie doszło do takiej zmiany sposobu jego użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.p.b., bez uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 u.p.b. W przypadku natomiast, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż obiekt został zrealizowany jako samowola budowlana, organ w pierwszej kolejności winien się zająć ustaleniem, czy doszło do samowoli, a jeżeli tak, to czy istnieje możliwość jej legalizacji. Zatem postępowanie legalizacyjne w takim przypadku powinno dotyczyć nie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, ale doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega wątpliwości, iż w toku postępowania niezbędna jest właściwa identyfikacja stanowiącego przedmiot postępowania obiektu, a następnie ustalenie, czy wydano dla niego pozwolenie na budowę. W badanej sprawie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób jednoznacznie ustalić miejsca położenia, w tym konkretnych działek, spornej zabudowy podcienia. Brak jest przy tym dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, kto i w jakich okolicznościach zabudowy tej dokonał, a także, czy była ona objęta wydanymi dotychczas pozwoleniami na budowę. Nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie powyższych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy doszło do samowoli budowlanej, a jeżeli tak, to kto się jej dopuścił, a dalszej perspektywie, czy możliwa jest jej legalizacja oraz jakie obowiązki i na kogo powinny zostać w związku z tym nałożone. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie podkreślając, że ustalenia, iż jakiś stan faktyczny narusza prawo, muszą być jednoznaczne. Zaskarżona decyzja zawiera precyzyjne wytyczne, co do dalszego toku postępowania, co w ocenie sądu wypełnia dyrektywę zawartą w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Zasadnie organ II instancji uznał, że uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest w omawianej sprawie niemożliwe. Z uwagi na fakt, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło najistotniejszych okoliczności, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy niewątpliwie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z powyższych względów sąd nie mógł podzielić wyrażonego w skardze poglądu skarżącej Spółki, która popiera wprawdzie stanowisko organu co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, ale uważa, że w realiach niniejszej sprawy postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na fakt, iż skarżąca nie powinna być adresatem decyzji administracyjnej, bowiem utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, bez uprzedniego ustalenia najistotniejszych dla sprawy okoliczności, również w zakresie adresata ewentualnych obowiązków, w przypadku ustalenia, że budowa stanowiła samowolę budowlaną. Umorzenie postępowania mogłoby nastąpić, gdyby organ jednoznacznie ustalił, że przedmiot sprawy nie istnieje, np. w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane związane z zabudową podcienia zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takich ustaleń organ I instancji nie poczynił. Na obecnym etapie brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie powinna być stroną postępowania i ewentualnym adresatem decyzji administracyjnej, bowiem ocena w tej materii może zostać dokonana po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wytycznymi udzielonymi przez organ odwoławczy. Z tych względów, uznając sprzeciw za niezasadny, sąd - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.