II SA/Sz 1101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r., nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. M. Ł.–Z. kwotę [...] złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 33 ust.3, art. 33 ust. 4ca, art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.) oraz art.104 i art.108 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego orzekł w stosunku do A. S. o: - utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 sierpnia 2018 r. - utracie prawa do zasiłku z dniem 3 sierpnia 2018 r. - nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jako przyczynę orzeczenia w powyższym zakresie organ I instancji podał, że na dzień 3 sierpnia 2018 r. wyznaczono stronie termin do zgłoszenia się w Urzędzie, jednak w tym dniu A. S. nie stawiła się i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Decyzja została doręczona stronie w dniu 17 sierpnia 2018 r. W dniu 17 sierpnia 2018 r. A. S. odwołała się od decyzji Starosty wnosząc o przywrócenie jej statusu bezrobotnej z prawem do zasiłku, ponieważ w dniu 3 sierpnia 2018 r. nie stawiła się w Urzędzie Pracy z przyczyn od niej niezależnych. Nie była też w stanie powiadomić organ w ciągu 7 dni o zaistniałej sytuacji. Odwołująca się wyjaśniła, że od dnia 2 sierpnia 2018 r. do 12 sierpnia 2018 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim od lekarza [...], którego jest pacjentką z powodu długotrwałego konfliktu i przemocy stosowanej przez byłego męża, który został skazany prawomocnym wyrokiem za znęcanie się nad rodziną. Jest matką samotnie wychowującą dwójkę dzieci i okres ten był dla niej szczególnie ciężki, ponieważ młodszy syn przebywał w danym okresie u ojca, sprawcy przemocy. Do dowołania strona dołączyła zaświadczenie lekarskie. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały łącznie obie z wymienionych w przepisie przesłanki. Przy czym, jak wynika z akt administracyjnych, strona była poinformowana o swoich prawach i obowiązkach podczas każdej ze swoich rejestracji w PUP, w tym zgłaszania się w Urzędzie w wyznaczonych terminach. Nie poniosła zatem szkody z powodu nieznajomości prawa. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącą powodów niestawiennictwa, organ odwoławczy podkreślił, iż problemy zdrowotne strony mogłyby ewentualnie stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, jednakże powinny one zostać zgłoszone w okresie do 7 dni od wyznaczonego przez PUP terminu, tj. do dnia 9 sierpnia 2018 r. Jak wynika z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego, skarżąca był chora od dnia 2 sierpnia 2018 r., zatem mogła nawet dzień przed wyznaczonym jej przez PUP terminie, poinformować Urząd o swoim braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Według zaświadczenia lekarskiego, skarżąca mogła chodzić, zatem mogła ona w terminie do 7 dni powiadomić Urząd osobiście o swojej sytuacji. Mogła również dokonać powiadomienia w inny sposób - np. telefonicznie, za pośrednictwem osób trzecich lub jakąkolwiek właściwą dla siebie metodą. Strona nie wykazała, jakie okoliczności faktyczne i przeszkody uniemożliwiły jej wykonanie tej czynności. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. Skarżąca oświadczyła w skardze, że nie zgadza się z argumentami Wojewody, ponieważ, stan psychiczny i fizyczny wspomagany silnymi lekami uspokajającymi spowodował ograniczenie prawidłowego funkcjonowania. Otumaniona lekami nie myślała racjonalnie i dlatego nie było możliwe powiadomienie Urzędu Pracy o jej sytuacji. Po prostu nie była w stanie myśleć o niczym innym jak o bezpieczeństwie syna, który w okresie jej zwolnienia przebywał u ojca. Zdaniem strony to, że na zwolnieniu lekarskim miała zaznaczoną opcję "może chodzić" wcale nie jest równoznaczne z "może normalnie funkcjonować", ponieważ było to zwolnienie od lekarza [...], nie zaś od lekarza rodzinnego na przeziębienie. Skarżąca podniosła, że wyjaśniała w odwołaniu, iż ojciec młodszego syna K. jest sprawcą przemocy w rodzinie i został skazany prawomocnym wyrokiem [...]. Dowód: wyrok Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny z dnia [...] r. Wyjaśniła również, iż w okresie zwolnienia lekarskiego oraz obowiązkowego stawiennictwa w Urzędzie Pracy K. przebywał z ojcem zgodnie z ugodą sądową z dnia [...] r. (w załączeniu). Tak długi pobyt syna u ojca w dalszym ciągu jest dla niej traumatycznym przeżyciem, ponieważ człowiek ten jest nieobliczalny. Zdaniem skarżącej, niewątpliwie termin 7 dni na powiadomienie Urzędu Pracy o przyczynie niestawiennictwa ma charakter dyscyplinujący bezrobotnych i służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze statusu bezrobotnego, jednakże bieg tego terminu niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy to od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie – to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie. W tym miejscu skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżąca wskazała, że powiadomiła organ natychmiast, gdy jej stan się poprawił, czyli dzień po zakończeniu zwolnienia w dniu 13 sierpnia 2018 r. osobiście. Tam jednak poinformowano ją, iż jest skreślona z listy bezrobotnych i ma czekać na pismo informujące o tym. W dniu 17 sierpnia 2018 r. otrzymała ww. pismo i już odwołaniem poinformowała o zaistniałej sytuacji. Według skarżącej, Wojewoda skupił się tylko na opcji "może chodzić" w zwolnieniu lekarskim, nie wskazał z jakich powodów odmówił wiarygodności jej wersji, ale także w ogóle nie odniósł się do argumentów z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, że w świetle ustaleń faktycznych i prawnych zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a wniosek o oddalenie skargi w pełni zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przeprowadzona w powyższy sposób kontrola zaskarżonych aktów wykazała, że skarga jest zasadna, albowiem organy obu instancji rozstrzygnęły o prawach skarżącej bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, określonych w art.art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. przez organ II instancji. Podstawę prawną decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 3 sierpnia 2018 r. stanowił art. 33 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.) – dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 33 ust. 3 wskazanej ustawy, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni. Z kolei ust. 4 pkt 4 tegoż artykułu przewiduje, że Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Zdaniem Sądu, zastosowanie wobec skarżącej sankcji z ww. regulacji było przedwczesne. Z materiału akt wynika, że faktycznie skarżąca nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w wyznaczonym terminie w dniu 3 sierpnia 2018 r. i nie usprawiedliwiła w terminie 7 dni (do dnia 9 sierpnia 2018 r.) swojej nieobecności. Uczyniła to, jak podaje w skardze w dniu 13 sierpnia 2018 r. i następnie pisemnie w odwołaniu złożonym w dniu 17 sierpnia 2018 r. wraz z zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do pracy od dnia 2 sierpnia do 12 sierpnia 2018 r. wystawione przez lekarza - specjalistę [...]. Ponadto, w aktach administracyjnych znajdują się wyjaśnienia skarżącej dotyczące złego stanu zdrowia z 2015 r. oraz dokumenty z których wynika, że wobec byłego męża wszczęte zostało śledztwo w sprawie znęcania się psychicznego i fizycznego nad skarżąca i jej rodziną i że skarżąca przebywała już na tego rodzaju zwolnieniu lekarskim od lekarza [...]. W ocenie Sądu, zebrany dotąd materiał dowodowy oraz wynikające z niego okoliczności dotyczące sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącej, w tym fakt zwolnienia [...], co jak słusznie wskazała skarżąca, nie jest tożsame z zaświadczeniem lekarza rodzinnego o przeziębieniu, nie pozwala na jednoznaczny wniosek, iż skarżąca rzeczywiście była w stanie dochować siedmiodniowego terminu na usprawiedliwienie niestawiennictwa w Urzędzie Pracy i z własnej winy tego nie uczyniła. Organ odwoławczy w ogóle zaniechał rozważań w powyższym zakresie, pomimo tego, że w odwołaniu strona, oprócz złożenia zaświadczenia lekarskiego, wskazywała na niemożność podjęcia działań w danym terminie z uwagi na zły stan zdrowia [...]. Biorąc pod uwagę charakter zwolnienia, z zakresu specyficznej dziedziny medycyny - [...], zdaniem Sądu, nie można autorytatywnie przyjąć, iż wskazanie w zaświadczeniu lekarskim "może chodzić" oznacza, że pacjent, w trakcie tego rodzaju zwolnienia, na pewno był w stanie i miał możliwość podjąć się załatwienia urzędowych spraw z dochowaniem terminów. Przy czym nie bez znaczenia dla oceny tej kwestii pozostaje okoliczność, że fakt przemocy w rodzinie i jego skala jest potwierdzony skazującym wyrokiem karnym, którego odpis został dołączony na etapie skargi do sądu. Przypomnieć tu należy, że zgodnie z art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Nadto naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. Nie powinno ulegać wątpliwości, że po stronie organu występowała kompetencja do przeprowadzenia stosownego postępowania co do istotnej kwestii w sprawie - możliwości podejmowania działań przez stronę w związku z jej stanem zdrowia psychicznego, na przykład poprzez zwrócenie się do lekarza wystawiającego zaświadczenie o opinie, czy wyjaśnienia w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 486/16, (CBOSA). Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że jakkolwiek z przepisów ustawy wynika iż, bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy winien w terminie 7 dni powiadomić organ o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, celem uniknięcia pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy i termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga, by - co do zasady - był liczony od dnia tej nieobecności, to jednak dopuszczalne jest, aby wyjątkowo, w określonych sytuacjach bieg tego terminu rozpoczynał się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej stronie takie powiadomienie (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1252/16, CBOSA). W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na ocenę czy taka wyjątkowa sytuacja zaistniała, a zdaniem Sądu istniały ku temu podstawy z uwagi na okoliczności towarzyszące uchybieniu terminu. Kwestia ta jest o tyle istotna dla strony, że w przypadku ustalenia, iż przeszkoda ustąpiła najwcześniej z dniem 12 sierpnia 2018 r. (koniec zwolnienia) to wniesienie do organu I instancji w dniu 17 sierpnia 2018 r. odwołania z zaświadczeniem lekarskim będzie oznaczało dochowanie terminu powiadomienia Urzędu Pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Rozstrzygnięcie zatem powyższej kwestii będzie miało kluczowy wpływ na wynik rozstrzygnięcia o uprawnieniach skarżącej. Rzeczą więc organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie należyte ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, kompleksowa i łączna ocena całości zebranego materiału dowodowego i ewentualnie jego uzupełnienie, zgodnie ze wskazaniami Sądu. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że w sprawie organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł w pkt I wyroku. W pkt II w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18) orzeczono o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej.