II SA/Sz 1102/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. K. i W. K. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 144 ust. 1 oraz art. 145 ust. 1 i 2 i art. 146 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), uchwały Nr IV/31/02 Rady Miasta Szczecinek z dnia 27 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2003 r. Nr 14 poz. 209) i art. 104 Kpa, ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł płatną na rzecz Miasta [...] solidarnie przez W.K. i G.K., właścicieli działki położonej w [...] przy ul. [...] (osiedle [...]), oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową przez Miasto [...] sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Uzasadniając decyzję organ I instancji podniósł, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w ciągu 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci, a zatem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej znaczenie ma dzień, w którym zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest to dzień, w którym stało się możliwe zgodne z prawem podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, a taką możliwość stwarza dopiero odbiór końcowy wykonanych robót od wykonawcy, potwierdzony protokołem końcowym odbioru robót oraz prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Burmistrz Miasta [...] ustalił, że w przedmiotowej sprawie protokół odbioru końcowego inwestycji spisany został w dniu [...], a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...]. W ocenie organu dokumentem, który upoważnia do uznania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanej sieci. Na podstawie analizy zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dokumentów należało zatem przyjąć, że dniem w którym stworzono warunki podłączenia do sieci, był dzień uprawomocnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc dzień [...]. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że różnica wartości działki [...] przed i po wybudowaniu sieci infrastruktury określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej zgodnie z uchwałą Rady Miasta Szczecinek z dnia 27 grudnia 2002r. Nr IV/31/02 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z powyższym opłata adiacencka ustalona w oparciu o powyższą stawkę procentową i wzrost wartości nieruchomości stanowi kwotę [...] zł. W.K i G.K. w odwołaniu od tej decyzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza: - art. 153 ust.1 - polegającym na wycenie nieruchomości strony przed wybudowaniem infrastruktury poprzez porównanie jej z nieruchomościami nie posiadającymi cech podobnych pod względem lokalizacji, co skutkowało zawyżeniem wymierzonej opłaty adiacenckiej, - art. 145 ust 1 - polegającym na ustaleniu opłaty adiacenckiej pomimo nie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, - w przypadku uznania przez organ II instancji, że warunki te zostały stworzone zarzucili naruszenie art. 145 ust. 2 - polegającym na wydaniu decyzji po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury wodnej i kanalizacyjnej, - art. 147 ust.1 w zw. z art. 7 Kpa - polegającym na nie pouczeniu i na nie poinformowaniu ich o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, Ponadto W.K. i G.K. zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego : - art. 107 § 3 Kpa – przez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przez nie ustosunkowanie się do dowodów przemawiających przeciwko wydanej decyzji, - art. 11 Kpa – przez nie wyjaśnienie skarżącym zasadności przesłanek jakimi organ I instancji kierował się przy załatwieniu sprawy. W obszernym uzasadnieniu odwołania strony podniosły, że wątpliwości ich budzi zarówno sposób określenia wzajemnych relacji pomiędzy nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z dostępem do infrastruktury technicznej, a nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi bez dostępu do infrastruktury technicznej, jak również wycena wartości ich nieruchomości w dniu dzisiejszym. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] rzeczoznawca stwierdził, iż w latach [...] nie odnotowano na rynku szczecineckim transakcji gruntami niezabudowanymi bez dostępu do infrastruktury technicznej, w związku z czym przez analogię do zapisów §27 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - wzajemne relacje pomiędzy nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z dostępem do infrastruktury technicznej, a nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi bez dostępu do infrastruktury technicznej, dokonano w oparciu o porównywalny zdaniem biegłego - [...] rynek obrotu nieruchomościami. W wyniku przyjętych założeń biegły doszedł do wniosku, że wartość rynkowa nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej jest o 25% niższa od wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem strony najbardziej podobnymi nieruchomościami do nieruchomości skarżących są właśnie nieruchomości położone na tym samym osiedlu, tj. [...]. Odwołujący się podali, że wprawdzie w latach [...] nieruchomości położone na os. [...] posiadały już dostęp do infrastruktury technicznej, ale obrót tymi nieruchomościami odbywał się również wcześniej, tj. kiedy nie posiadały one dostępu do infrastruktury technicznej np. w latach [...]. W.K. i G.K. wskazali, że wyceny części działek (nieruchomości) położonych przy os. [...] dokonywał inny biegły ze [...]. Właściciele tych działek zostali zobowiązani do zapłaty opłat adiacenckich o ponad 1/3 niższych, niż odwołujący się, pomimo że ich działki miały niemal identyczną wielkość, co nieruchomość skarżących. W tych okolicznościach, zdaniem skarżących, wykonana przez biegłego wycena w oparciu o w ogóle nie podobny do rynku [...] rynek obrotu nieruchomościami jest nieprawidłowa. Jeśli biegły ten nie mógł znaleźć na terenie miasta [...] transakcji do porównania winien poszukiwać tych transakcji na terenie sołectw [...] i [...], które to sołectwa funkcjonalnie i gospodarczo stanowią jeden "organizm" ze [...], i które znajdują się w podobnej lokalizacji (biorąc pod uwagę odległość od centrum miasta i dostęp komunikacyjny), co osiedle [...]. Dlatego byłoby zasadne zwrócenie się do organu prowadzącego ewidencję gruntów, tj. do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] o wskazanie cen transakcyjnych nieuzbrojonych nieruchomości gruntowych położonych na terenie miasta [...] oraz gminy [...] (sołectwa [...]) za lata [...]. Wątpliwości W.K. i G.K. budzi także wycena przez biegłego obecnej wartości ich nieruchomości. Skoro bowiem nieruchomości położone na osiedlu [...] osiągają diametralnie różne ceny w zależności od wielkości, wartość rynkowa ich nieruchomości winna być właśnie określona w porównaniu z nieruchomościami o podobnej wielkości. Odwołujący się podkreślili, że średnia cena obiektów najbardziej zbliżonych do ich działki jest o blisko 20% niższa, niż ta wyliczona przez biegłego. Przy takiej wycenie, zgodnej z obowiązującymi przepisami, wartość działki wynosiłaby [...]zł, a nie jak wyliczył to rzeczoznawca [...]zł. Strona wskazała dalej, że Miasto [...] wybudowało na osiedlu [...]sieć wodociągową i kanalizacyjną, ograniczając się do budowy samego wodociągu i kanału sanitarnego w drogach (w ulicach) bez odgałęzień do poszczególnych nieruchomości. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, oczywistym jest, iż nie zostały stworzone warunki do podłączenia tej nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego i urządzenia wodociągowego w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. W.K. i G.K. podnieśli, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nastąpiło po terminie określonym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do urządzeń infrastruktury wodnej i kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem odwołujących się, odbiór końcowy z dnia [...] dotyczył wszystkich robót zleconych jednemu wykonawcy w ramach kontraktu pt. "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu [...]". Nie zmienia to jednak faktu, że odbiór części robót realizowanych w ramach tego kontraktu tj. sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na os. [...] odbył się wcześniej, tj. w dniu [...] i od tego dnia należy liczyć bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Podnieśli też, że organ I instancji na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie pouczył Ich o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, co stanowi naruszenie art. 7 Kpa (wyrok WSA w Gorzowie z dnia [...] – sygn.akt [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 143, art. 144, art.145 i art.146 oraz art.156 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W.K. i G.K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Miasto [...] zrealizowało inwestycję polegającą na uzbrojeniu w podstawową infrastrukturę techniczną osiedla [...], miejscowości [...] wraz z włączeniem wybudowanej infrastruktury w układ sieci kanalizacyjnej i wodociągowej miejscowości [...]. Ponadto modernizowano drogi osiedlowe, przebudowano ulicę Waryńskiego wraz z przebudową skrzyżowania drogi krajowej nr [...]. Inwestycja została oddana do użytku w dniu [...], co zostało bezspornie stwierdzone "Protokołem odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji". Kolegium podniosło, że dla potrzeb określenia wysokości jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, został sporządzony [...] operat szacunkowy. Kolegium wskazało też, że jak wynika z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz. 858) realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłącze nieruchomości do sieci. Koszt nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług (wyrok NSA z dnia [...] sygn.akt [...]). Przyłącze wodociągowe, zgodnie z art. 2 pkt 6 powyższej ustawy, oznacza odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Wobec powyższego Kolegium uznało, że wymierzenie opłaty adiacenckiej możliwe jest dopiero wówczas, gdy zostanie wybudowane takie przyłącze, a osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązana jest na własny koszt zapewnić wybudowanie przyłącza, które mimo fizycznego połączenia z siecią nie staje się jej częścią składową. W zaistniałej sytuacji, Kolegium uznało, że nie jest aktualna uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia [...], na którą powołali się skarżący, gdyż dotyczyła ona stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia [...] o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie Kolegium, brak przyłącza nie stanowi negatywnej przesłanki do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Niewybudowanie przez gminę przykanalików samo przez się nie oznacza, że wartość nieruchomości nie wzrosła, bowiem już położenie nieruchomości na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na jej wartość rynkową. Kolegium uznało, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej dokonano właściwej wyceny działki nr [...]. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Brzmienie tego przepisu, nakazuje przyjąć, że wartość nieruchomości określa się jedynie według cen z okresu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, a następnie wydania decyzji w tym zakresie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a nie tylko ściśle na dzień wydania samej decyzji. Organ odwoławczy wskazał też, że obowiązek uiszczania opłat adiacenckich ciąży na podmiotach, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości w momencie stworzenia warunków do korzystania z powstałych urządzeń infrastruktury technicznej. Zasadnicze znaczenie, zdaniem organu, ma data stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń. W tym momencie następuje faktyczny wzrost wartości nieruchomości, czyli spełnienie kryterium opłaty.. Organ odwoławczy, powołując się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...], sygn. akt [...], wskazał, iż dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót jest tym dniem, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, a nie jak podnosi strona dzień [...]. Tego dnia wprawdzie sporządzono i dokonano protokolarnego odbioru technicznego oraz przekazano do eksploatacji budowę sieci sanitarnych w Szczecinku wykonanych w ramach kontraktu "Aktywizacja gospodarczego regionu szczecineckiego", ale była to eksploatacja wstępna. Kolegium podniosło dalej, że organ I instancji wprawdzie błędnie ustalił, że trzyletni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej rozpoczyna bieg od chwili uprawomocnienia się decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie instalacji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a więc od dnia [...], to jednak przyznało, iż zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, co też organ I instancji uczynił. W opinii organu odwoławczego nie zmienia to jednak faktu, iż dniem od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, jest dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy. W ocenie Kolegium wycena przedmiotowej nieruchomości dokonana została prawidłowo i rzetelnie. Operat szacunkowy odpowiada wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowych nieruchomości, dokonano opisów nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, wskazano sposób i metodę wyceny. Dokonano także analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że opłaty adiacenckie mają charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości w ogóle korzysta, bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Decydujące znaczenie ma przy tym stan danej nieruchomości na dzień wybudowania nowego urządzenia (stworzenia możliwości korzystania z niego). Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej będzie ciążył na tym właścicielu nieruchomości, który był nim w momencie wybudowania urządzenia i oddania go do użytku. Z załączonej do akt informacji wynika, że właścicielami działki [...] są adresaci decyzji. W ocenie Kolegium, uzasadnienie organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa, a nadto, wbrew zarzutom odwołujących się, organ I instancji nie naruszył art. 147 ust. Ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 Kpa, gdyż to zainteresowane podmioty muszą się zwrócić o rozłożenie na raty. Wniosek taki składa się w toku postępowanie przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] strona była zawiadomiona o możliwości zgłaszania uwag i wniosków w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Natomiast w dniu [...] organ I instancji poinformował o uprawnieniach z art. 10 Kpa. W tej sytuacji, organ I instancji umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, odniesienia się do operatu czy też wnioskowania o rozłożenie opłaty na raty. Kolegium uznało, że nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa, i nie uwzględniło wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] W.K. i G.K., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili : a) naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – polegające na : - określeniu wzajemnych relacji pomiędzy nieruchomościami gruntowymi bez wybudowanej infrastruktury technicznej, a nieruchomościami gruntowymi z wybudowaną infrastrukturą techniczną – na podstawie nieruchomości nie posiadających cech podobnych do nieruchomości skarżących pod względem lokalizacji; - wycenie nieruchomości skarżących po wybudowaniu infrastruktury technicznej poprzez porównanie jej z nieruchomościami nie posiadającymi cech podobnych pod względem powierzchni, co skutkowało zawyżeniem wymierzonej opłaty adiacenckiej oraz naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa przez niewyjaśnieni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy; b) naruszenie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej pomimo nie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, c) naruszenie (w przypadku uznania, że warunki do podłączenia zostały stworzone) art. 145 ust. 2ustawy o gospodarce nieruchomościami – polegające na wydaniu decyzji po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury wodnej i kanalizacyjnej oraz art. 148 b ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że dniem od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń jest dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy, d) naruszenie art. 147 ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9 Kpa – polegające na nie pouczeniu i nie poinformowaniu skarżących o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty oraz naruszenie art. 148 ust. 4 w zw. z art. 9 Kpa – polegające na nie pouczeniu skarżących o możliwości pomniejszenia – różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej – o wartość nakładów poniesionych przez skarżących na rzecz budowy tych urządzeń, e) naruszenie art. 61 § 4 Kpa w zw. z art. 79 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 10 kpa – polegające na poinformowaniu strony o wszczęciu postępowania już po faktycznym zakończeniu postępowania dowodowego oraz na nie poinformowaniu skarżących o dacie oględzin ich nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym samym pozbawienie strony możliwości czynnego i pełnego udziału w każdym stadium postępowania oraz naruszenie art. 9 Kpa przez nie pouczenie o możliwości wniesienia zastrzeżeń do operatu szacunkowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli między innymi, że w ich ocenie rzeczoznawca dość luźno potraktował zasady obowiązujące przy wycenie nieruchomości. Stwierdził też, że w latach [...] brak było na rynku [...] transakcji gruntami niezabudowanymi bez dostępu do infrastruktury technicznej, dlatego określił wzajemne relacje pomiędzy nieruchomościami niezabudowanymi z dostępem do urządzeń infrastruktury technicznej, a nieruchomościami niezabudowanymi bez dostępu do tych urządzeń, w oparciu o rynek [...], co w istocie doprowadziło do zawyżenia opłaty adiacenckiej. [...] jest bowiem miastem trzykrotnie większym od [...], skupia wiele urzędów, posiada wyższe uczelnie itp. Te cechy, jak i położenie geograficzne decydują o znacznej odmienności rynku nieruchomościami tych miast. Zdaniem skarżących, biegły zgodnie z pkt 1.4 Standardu Rzeczoznawców Majątkowych nr III. 7 powinien najpierw dopuścić do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu w okresie dłuższym niż dwa lata, lecz tego nie zrobił. Jeszcze większe wątpliwości skarżących budzi wycena przez biegłego nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury. Nieruchomości położone na Osiedlu [...] osiągają diametralnie różne ceny w zależności od wielkości, dlatego wartość nieruchomości stron winna być określona w porównaniu do nieruchomości o podobnej wielkości. Z zestawienia działek przyjętych do analizy przez biegłego wynika, że na terenie Osiedla [...] można wyodrębnić trzy rodzaje nieruchomości : małe o pow. do [...] m2 (obiekt 1,2,3), średnie o pow. od [...] m2 do ok. [...]m2 (obiekt 5,6,8) i duże o pow. powyżej [...]m2 (obiekt 7,9). Nieruchomości małe nie cieszą się popytem, dlatego ich cena nie przekracza [...] zł/m2. Największym zainteresowaniem cieszą się nieruchomości średnie, które osiągają najwyższą cenę od [...] zł do [...] zł/m2. Na duże nieruchomości jest mały popyt i ich cena nie przekracza [...] zł za m2. Biegły nie do końca zastosował powyższe kryterium i do porównania przyjął obiekt nr 4 w cenie [...]zł za m2, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zawyżeniu uległa wycena nieruchomości skarżących, jak i wysokość opłaty adiacenckiej. Organ II instancji, pomimo tak istotnych zastrzeżeń – nie dokonał kontroli operatu w drodze opinii innego biegłego, bądź nawet przez Organizację Zawodową Rzeczoznawców Majątkowych (art. 157ww.ustawy). Skarżący podnieśli też, że biegły z uwagi na ilość przeprowadzonych w dniu [...] oględzin nieruchomości oraz ilość sporządzonych w dniu [...] operatów szacunkowych, nie potraktował nieruchomości indywidualnie i wycenę zrobił hurtem, bez zachowania należytej staranności. W tych okolicznościach, w ocenie skarżących, organ II instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazali, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśnia, co ma oznaczać użyty w art. 145 tej ustawy zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury". Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i stan prawny przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i po wejściu w życie tej ustawy, skarżący wskazali, że użyty w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza – w przypadku urządzenia kanalizacyjnego – wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W niniejszej sprawie, Miasto [...] wybudowało na Osiedlu [...] sieć wodociągową i kanalizacyjną, ograniczając się do budowy samego wodociągu i kanału sanitarnego w drogach (w ulicach) bez odgałęzień do poszczególnych nieruchomości. Dlatego, w ocenie skarżących nie zostały stworzone warunki do podłączenia Ich nieruchomości do sieci w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem nie było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z ostrożności procesowej, skarżący wskazali, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nastąpiło po terminie określonym w art. 145 ust. 2 ww. ustawy, bowiem już w dniu [...] został sporządzony dokument "Protokół odbioru technicznego przekazania do eksploatacji wstępnej zadania budowa sieci sanitarnych wykonanych w ramach kontraktu – Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu szczecineckiego". Ponadto Przedsiębiorstwo "A" w dniu [...] wystosowało ogłoszenie, zgodnie z którym wykonana sieć rozdzielcza umożliwiała podłączenie posesji do sieci wodno – kanalizacyjnej. W tych okolicznościach, zdaniem skarżących, warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone z dniem [...], zatem trzyletni termin do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej upłynął w dniu [...]. Odnosząc się do powołanego przez organy "Protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji" z dnia [...], skarżący podkreślili, że dotyczy on zespołu prac wykonywanych w czterech różnych lokalizacjach tj. na Osiedle [...] w [...], w miejscowości [...] oraz przy ul. [...] w [...], wykonywanych w ramach kontraktu "Aktywizacja rozwoju (...)", co nie zmienia faktu, że odbiór części robót na osiedlu [...] nastąpił wcześniej tj. w dniu [...] i od tego dnia należy liczyć termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący ponadto zarzucili, że nie zostali pouczeni przez organ o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej oraz, że wykonali na własny koszt (ok. [...]. zł) odgałęzienia z sieci kanalizacyjnej do studzienki kanalizacyjnej i odgałęzienia z sieci wodociągowej do studni wodomierzowej. Kwota ta powinna pomniejszyć różnicę między wartością jaką ich nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała wcześniej. Organ nie zapewnił też skarżącym udziału w postępowaniu, nie zostali zawiadomieni o terminie oględzin nieruchomości i pouczeni o możliwości zgłaszania zastrzeżeń do operatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej – należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 tej ustawy, prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Przepis ten wprowadził trzyletni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich, zaś bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się – w przypadku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia. Wskazany termin przedawnienia orzekania jest terminem prawa materialnego i jego niedochowanie przez organ uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła między innymi ustalenia dnia, w którym stosownie do art. 145 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zauważyć przy tym należy, że z dniem [...], na mocy przepisów ustawy z dnia [...] o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) wszedł w życie art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 1 stanowi, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Do przepisów regulujących ww. zagadnienia, należą między innymi : - ustawa z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.); - ustawa z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( Dz.U. z 2006r., Nr 89, poz. 858 ze zm.); - ustawa z 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne ( Dz.U. z 2006r., Nr 89, poz. 625 ze zm.). Art.148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ustala żadnej uniwersalnej reguły, według której możliwe jest stwierdzenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej, a powoduje że każdorazowo konieczne jest zbadanie konkretnego przypadku w celu oceny kiedy warunki takie zostały stworzone. Według organu I instancji, terminem tym jest dzień, w którym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej sieci wodnokanalizacyjnej stała się ostateczna, tj. [...] Zdaniem Burmistrza Miasta [...] wydanie tej decyzji stworzyło formalnoprawne warunki podłączenia nieruchomości do sieci, o których mowa w art. 148b ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanęło z kolei na stanowisku, że dniem, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, jest dzień sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót od wykonawcy, co miało miejsce w dniu [...]. Kolegium uzasadniając swoje stanowisko powołało się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia [...][...], wyrok NSA z dnia [...][...], wyrok NSA z dnia [...][...]. Skarżący wskazywali natomiast, zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], że warunki podłączenia ich nieruchomości do sieci zostały stworzone już w [...], albowiem w [...] Przedsiębiorstwo "A" ogłosiła mieszkańcom osiedla, iż "W związku z przekazaniem do eksploatacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, Przedsiębiorstwo "A" informuje, że wykonane sieci rozdzielcze umożliwiają podłączenia posesji do sieci wod-kan.", a W.K. i G.K. wykonali podłączenie swojej nieruchomości do sieci już [...]. Zgodnie z art. 15 ust. 4 powołanej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie mogą zostać stworzone w niektórych sytuacjach bezpośrednio po dokonaniu wstępnego odbioru części sieci, natomiast w innych – dopiero po dokonaniu odbioru końcowego. Przedsiębiorstwo "A" dokonało, w dniu [...], odbioru sieci do wstępnej eksploatacji potwierdzając równocześnie, że istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Powyższa okoliczność wynika nadto z pisma Spółki z dnia [...] skierowanego do Urzędu Miasta w [...]. Z treści pisma wynika bowiem, "że inwestor, Miasto [...] protokołem odbioru technicznego z dnia [...] przekazał Przedsiębiorstwu sieci na [...] do eksploatacji wstępnej. Protokół zawierał załączniki z pełnym wykazem materiałów wraz z aprobatami technicznymi oraz pozytywne wyniki badań wody w zakresie fizykochemicznym i bakteriologicznym. Spółka na podstawie tego protokołu przystąpiła do wstępnej eksploatacji sieci wodno – kanalizacyjnych podpisując umowy z mieszkańcami, którzy złożyli stosowny wniosek. Podpisanie umów z mieszkańcami umożliwiło przesył wody oraz obciążenie hydrauliczne sieci kanalizacyjnej i przepompowni." Zdaniem Sądu, skoro Przedsiębiorstwo "A" odebrało w [...] od inwestora – Miasta [...] gotową do eksploatacji sieć wodno-kanalizacyjną, a następnie wydając warunki techniczne, a nawet zawierając z właścicielami nieruchomości stosowne umowy uznało, że nowo wybudowana infrastruktura techniczna jest gotowa do eksploatacji, to zarówno organ gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], bezpodstawnie twierdzą, iż warunki do korzystania z wybudowanej sieci zostały stworzone dopiero w dniu [...], po uzyskaniu przez gminę pozwolenia na użytkowanie całej sieci lub [...] po dokonaniu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji zadań realizowanych w ramach kontraktu [...] "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu szczecineckiego". Skoro właściciele nieruchomości mieli prawo wcześniejszego korzystania z sieci, albowiem istniały odpowiednie warunki techniczne możliwości świadczenia usług przez stworzone w tym celu Przedsiębiorstwo (będące jednoosobową spółką gminy), to nie sposób twierdzić, że nie zostały stworzone warunki do korzystania z sieci. Podkreślenia wymaga i to, że obowiązujący od [...] do [...] regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] (uchwała Nr II/6/02 Rady Miasta Szczecinek z dnia 9 grudnia 2002 r. – Dz. Urz. Woj. Zachodn. Nr 98, poz. 2397) wyposażył Przedsiębiorstwo "A" w prawo do potwierdzania istnienia warunków technicznych przyłączenia do sieci (wydawanie warunków technicznych i zawieranie umów z odbiorcami - § 24 i następne regulaminu). Zauważyć również należy, że z mocy art. 148b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Oznacza to, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przed odpowiedni podmiot - w tej sprawie - Przedsiębiorstwo "A" - że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś art. 148b prowadziłaby do nieuprawnionego zawężenia brzmienia tego przepisu oraz nieuprawnionego i trudnego do przewidzenia przedłużania terminu końcowego, w którym gmina mogłaby ustalać daninę w postaci opłaty adiacenckiej Organy orzekające w sprawie okoliczności tych nie dostrzegły, a w konsekwencji nie wyjaśniły w sposób zgodny z wyżej prezentowaną wykładnią art. 145 ust. 1 i 2 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy również w odniesieniu do nieruchomości skarżących zaistniały tak pojmowane – jak wyżej zostało to przedstawione – warunki techniczne do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej infrastruktury technicznej. Konkludując podkreślić należy, że wskazane naruszenie prawa materialnego (art. 148b ustawy) i procesowego (art.7 i 77 Kpa) miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pociągnęło za sobą pominięcie przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym wyjaśnienia, wskazywanej przez skarżących zarówno w odwołaniu jak i w skardze, okoliczności dotyczącej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej i wodnej, która miała dowodzić innej daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury - na tyle wcześniejszej, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiłoby po upływie trzech lat. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie pouczenia skarżących o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, Sąd uznał ten zarzut za uzasadniony. Zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości rozłożona na raty roczne płatne w okresie 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty (...). Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu, trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pouczenie w zawiadomieniach wydanych w trybie art. 10 Kpa jest wystarczające, gdyż jest ono bardzo ogólne i nie wynika z niego możliwość złożenia wniosku o rozłożenie na raty. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach w oparciu o art. 200. Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 145 ust. 2 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami (stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wyjaśni, kiedy stworzono warunki przyłączenia nieruchomości skarżącego do sieci wodnej i kanalizacyjnej i w zależności od poczynionych ustaleń, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 (ONSA i WSA Nr 5 z 2009 r. poz. 84), rozstrzygnie sprawę.