II SA/Sz 1102/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w następującym składzie: Przewodniczący - asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 5c i art. 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. , poz. 716) oraz obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. (M.P. z 2021 r. poz.393), przyznał R. S. ( dalej: "skarżący") dodatek mieszkaniowy za okres od dnia [...] czerwca 2021 r. do dnia [...] listopada 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Od powyższej decyzji R. S. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania skarżący domagał się przyjęcia dochodów netto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego wskazując, iż ma to istotne znaczenie dla podstawowej egzystencji Polek i Polaków, Obywateli. Wnosił też o "przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej za 30 kWh energii elektrycznej z uwagi na brak centralnej ciepłej wody". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. ,poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz 2-6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2021), uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wskazało, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyjaśniono, iż jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne organu I instancji znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wy dania decyzji o przekonującej treści. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, albowiem organ I instancji za podstawę obliczenia miesięcznego dochodu przyjął kwotę [...]zł. Jak wynika zaś z materiału dowodowego, kwota [...]zł była kwotą wynikającą z deklaracji wnioskodawcy, który zadeklarował ją jako wysokość dochodów z pełnych trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku. Kwota ta podzielona na trzy daje kwotę [...]zł. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się oprócz deklaracji strony także zaświadczenie dotyczące wysokości wypłacanego wnioskodawcy świadczenia emerytalno-rentowego za okres od lutego do kwietnia 2021 r. Wynika z niego, że kwota [...]zł zadeklarowana przez stronę i przyjęta przez organ I instancji, to kwota brutto wynikająca z powyższego zaświadczenia - pomniejszona o kwotę otrzymanego w kwietniu 2021 r. dodatkowego rocznego świadczenia w wysokości [...] zł brutto. Zatem uznanie zadeklarowanej przez stronę kwoty dochodu, jaką przyjął organ I instancji, nie zostało uzasadnione poprzez szczegółowe odniesienie do definicji dochodu z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tym samym organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił, które elementy dochodu strony zostały wliczone do średniego jego dochodu będącego podstawą przyznania dodatku, a które nie i dlaczego. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, iż organ I instancji naruszył w rozpatrywanej sprawie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. zgodnie z którym decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. R. S. wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r. domagając się jej uchylenia i merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw R. S. zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, albowiem stwierdziło, iż organ I instancji naruszył w rozpatrywanej sprawie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. zgodnie z którym decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Z pozostałej części uzasadnienia wynika też, iż organ odwoławczy uznał, że w aktach sprawy znajdowały się wszelkie dowody umożliwiające samodzielne ustalenie dochodu skarżącego a także weryfikację wyliczeń organu I instancji. Organ odwoławczy winien był zatem dokonać samodzielne oceny prawidłowości ustalenia dochodu nie zaś powierzać to zadanie organowi gminy. Opisane w zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. nie mieści bowiem w zakresie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej. Ocena dowodów zgromadzonych w sprawie powinna następować w ramach kompetencji Kolegium, które w zakresie podnoszonych zarzutów odwołania może się posiłkować istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym zasad obliczania dochodu (zob. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt. III OSK 2854/21). Powyższe nakazywało uchylić zaskarżoną decyzję, przy czym Sąd rozpoznając wniesiony sprzeciw nie miał możliwości przeprowadzenia kontroli legalności merytorycznej zaskarżonej decyzji, albowiem ze względu na istotę instytucji sprzeciwu kontroluje wyłącznie, czy organ wydając decyzję kasacyjną działał w zgodzie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakter kontrolny, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium nie wykazało zaistnienia przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Cytowane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych sa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzecznia.nsa.gov.pl).