II SA/Sz 1103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego T. O. kwotę [...] ([...]), zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] J.C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności skierowania z dnia [...] do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny położony przy ul. [...] w [...], wydanego przez p.o. Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych. Zarzucił, iż skierowanie nie zawiera upoważnienia dla p.o. dyrektora ZBM do wydawania decyzji administracyjnych, a nadto zostało wydane z naruszeniem wymogów określonych w szeregu przepisach uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXIX/510/01 z dnia 1 grudnia 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Koszalina (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 1, poz.14 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art.61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Kolegium ustaliło, że J.C. utracił prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], uzyskując prawo do otrzymania lokalu socjalnego (wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] sygn. akt [...]). W związku z tym Dyrektor Zarządu Budynków Mieszkalnych, powołując się na przepisy art.2 pkt 5 i art.23 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w dniu [...], skierował J.C. do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny, położony przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, wydawanego w trybie przepisów K.p.a. W konsekwencji wszystkie sprawy związane z zawieraniem umów najmu, są rozstrzygane w postępowaniu cywilnoprawnym, przed sądami powszechnymi, tak więc Kolegium nie jest organem właściwym w sprawie. Na powyższe postanowienie J.C. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności skierowania z dnia [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...], , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.61a § 1 i 2, art.123 § 1 i 2, art. 126, art.127 § 1 i 3, art.141 § 1 i 2, art.144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podkreśliło, ze stosownie do zasad wyrażonych w rozdziale 4 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do kontroli z urzędu swojej właściwości, przez którą rozumie się zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym (art.19 i 20 K.p.a.). Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, której przepisy nie przewidują załatwiania przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, wydawanego w trybie K.p.a. Kwestie związane z najmem lokali socjalnych są załatwiane w formie cywilnoprawnej, podobnie jak wszelkie spory rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Kolegium wyjaśniło także, że pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia [...] jest prawidłowe, wynika bowiem z art.127 § 3 K.p.a., gdyż od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ten organ nie przysługuje odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, co ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez J.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia i ustalenie lub stwierdzenie, że: "skierowanie nr [...] z dnia [...] do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny, położony w [...] przy ul. [...] wydane przez pełniącą obowiązki Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych ul. [...] M.T. nie pochodzi od Prezydenta Miasta, jest nieważne z powodu wydania przez osobę nieupoważnioną przez Prezydenta Miasta", ewentualnie o orzeczenie, że "skierowanie nr [...] z dnia [...] do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny, położony w [...] przy ul. [...] wydane przez pełniącą obowiązki Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych ul. [...] M.T. zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa tj. § 7(10) ust.3(12) pkt.1[obecnie § 7(14)ust.3(16)pkt.1]; § 11 ust.5(17)[obecnie § 11 ust.5(17)]; § 12 ust.4(18) [obecnie § 12 ust.4(24)]; § 13(19) [obecnie § 13(25)]; § 14(20) [obecnie § 14 (26); § 15; Uchwały nr XXIX/510/01 Rady Miejskiej z dnia 01 grudnia 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Koszalina (Dz. Urz. Woj. Zach. 2002.1.14 z późn. zm.)" lub w przypadku niewłaściwości rozpoznania sprawy "przekazanie sprawy do Sądu Okręgowego [...] ul. [...]" i "orzeczenie, że skierowanie nie podlega wykonaniu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Sąd podzielił ustalenia faktyczne organu, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. W niniejszej sprawie uprawnienie J.C. do uzyskania lokalu socjalnego nie znajdowało uzasadnienia w akcie administracyjnym wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.), lecz z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] sygn. akt [...], orzekających eksmisję J.C. z dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznających uprawnienie ww. do otrzymania lokalu socjalnego. O charakterze prawnym czynności podejmowanych w wyniku realizacji wyroku w sposób wyraźny stanowi art.14 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym: "Orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego." Obowiązek gminy, polega na złożeniu oferty wynajęcia lokalu socjalnego spełniającego wymagania określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy osobie, której służy uprawnienie będące korelatem tego obowiązku. Skierowanie J.C. z dnia [...] do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny stanowiło zatem ofertę zawarcia umowy, nie zaś rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie załatwiane w drodze decyzji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (patrz postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 2236/11 dostępne LEX nr 1282168). Stanowisko takie potwierdzają także inne przepisy wymienionej wyżej ustawy (art. 22, 23) z których wynika, że gmina przeznacza ze swojego zasobu część lokali na wynajem jako lokale socjalne, a uzyskanie prawa do lokalu socjalnego następuje na podstawie umowy najmu. Zarówno więc oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, a więc w przypadku sporu, jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej "K.p.a.", gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 ) . Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żądanie stwierdzenia nieważności oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie należy do postępowania administracyjnego, co wyżej wykazano. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone postanowienie organ prawa nie naruszył, a tym samym zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Należy także dodać, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do przekazywania skargi, wniesionej w trybie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sądom powszechnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.