II SA/Sz 1103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w następującym składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Katarzyna-Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie dodatku energetycznego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. na podstawie art. 5c i art. 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. , poz. 716) oraz obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. (M.P. z 2021 r. poz.393) przyznał R. S. ( dalej "skarżący") dodatek energetyczny za okres od dnia [...] czerwca 2021 r. do dnia [...] listopada 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Od decyzji organu I instancji R. S. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania skarżący domagał się, żeby Kolegium przedstawiło pełną sytuację prawną odnoszącą się do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne po wprowadzeniu przepisów art. 5c, art. 5d i art. 3 pkt 13 oraz obwieszczenia z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego w kontekście art. 92 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego wysokość dodatku energetycznego powinna być określona w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, natomiast w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy powinny być określone szczegółowe wytyczne w celu wykonania ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. ,poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium powołując się na treść decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] [...] przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy za okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] listopada 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, którego otrzymywanie jest warunkiem koniecznym do otrzymania dodatku energetycznego wskazało, że na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji brak decyzji przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy uniemożliwia przyznanie dodatku energetycznego. Dodatek ten zostanie przyznany wtedy, gdy organ przyzna skarżącemu dodatek mieszkaniowy. R. S. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r., w którym domagał się przyznania na jego rzecz dodatku energetycznego. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, w zakresie wliczenia do dochodu trzynastej emerytury, w sposób bezprawny pozbawiło go prawa do dodatku mieszkaniowego i energetycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw R. S. zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji albowiem stwierdziło, że skoro m.in. warunkiem przyznania dodatku energetycznego jest uprzednie przyznanie dodatku mieszkaniowego, a dodatku tego skarżącemu nie przyznano, to nie spełnia on warunków do jego otrzymania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja przyznająca skarżącemu dodatek mieszkaniowy (z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] [...]) dotycząca – podobnie jak decyzja w przedmiocie dodatku energetycznego - okresu od [...] czerwca 2021 r. do [...] listopada 2021 r., została przez Kolegium uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisu art. 5c ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. -Prawe energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716) wynika, że zryczałtowany dodatek energetyczny przysługuje odbiorcy wrażliwemu. Definicje legalną "odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej" określa przepis art. 3 pkt 13c powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że odbiorcą tym jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 oraz z 2021 r. poz. 11), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Rację ma zatem Kolegium, że osoba, której nie przyznano dodatku mieszkaniowego nie nabędzie prawa do dodatku energetycznego. W przypadku skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie dodatku mieszkaniowego jest w toku, albowiem nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Oznacza to, że procedowanie w sprawie dodatku energetycznego w obecnym stanie sprawy jest co najmniej przedwczesne. Sąd rozpoznając wniesiony sprzeciw nie ma jednak możliwości przeprowadzenia kontroli legalności merytorycznej zaskarżonej decyzji, albowiem ze względu na istotę instytucji sprzeciwu kontroluje wyłącznie, czy organ wydając decyzję kasacyjną działał w zgodzie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, uchylenie decyzji z powodów przytoczonych w treści jej uzasadnienia należy uznać za naruszające ten przepis. Skoro- jak zauważył organ- przepis ustawy Prawo energetyczne uzależnia przyznanie dodatku energetycznego od przyznania dodatku mieszkaniowego, to w takiej sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie winien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie dodatku mieszkaniowego lub orzec merytorycznie. Sąd zauważa, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakter kontrolny, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.