II SA/Sz 1104/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant st. sekr. sądowy Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2005r. sprawy ze skargi J. A.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. Nr [...]. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ust.1 i 2, art. 20 ust.1-3, art. 23 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. A.–M., odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na N. M. od [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie art. 17 ust.1 i 2 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności i wymagającym stałej i długotrwałej opieki i pomocy oraz stałego współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Organ I instancji ponadto wyjaśnił, że jeżeli dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. [...] zł. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 3). Ustalając, że ze złożonego wniosku i dokumentów wynika, iż dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza dochód uprawniający o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego, organ stwierdził, że w tej sytuacji stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na dziecko. W odwołaniu J. A.-M. wniosła o zmianę powyższej decyzji poprzez przyznanie Jej świadczenia pielęgnacyjnego podnosząc, że decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Odwołująca się wskazała, że z załączonego do wniosku zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, że łączny dochód Jej [...] rodziny wyniósł [...] zł. co daje - po przeliczeniu na jednego członka rodziny – kwotę [...] zł miesięcznie, tj. kwotę niższa od sumy [...] zł + [...] zł ([...] zł.). Strona przedłożyła nadto zaświadczenie z Jednostki A., w której zatrudniony jest Jej mąż, stwierdzające, że A. M. otrzymuje miesięcznie netto kwotę [...] zł. i wyraziła przypuszczenie, że do w/w dochodu doliczono (przy wydawaniu przedmiotowej decyzji) kwotę [...] zł z tytułu otrzymywanego przez męża zasiłku pielęgnacyjnego oraz kwotę zwrotu kosztów najmu lokalu mieszkalnego, które to świadczenia są zwolnione od podatku dochodowego, a zatem nie mogły być brane pod uwagę przy ustalaniu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) po rozpatrzeniu odwołania- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując, że J. A.–M. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką N. M., organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zacytował brzmienie art. 17 ust. i 2 i art. 5 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy. Następnie Kolegium stwierdziło, powołując się na zawarte w aktach sprawy dokumenty (zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych), że dochód rodziny został ustalony przez organ I instancji zgodnie z przepisami i wyniósł w [...] r. netto [...] zł. a dochód rodziny w przeliczeniu na jednego członka wyniósł [...] zł. i przekroczył kwotę o której mowa w art. 9 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. kwotę [...] zł. W skardze do sądu administracyjnego J. A.-M. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdziła, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania tego świadczenia, a decyzja odmowna narusza art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie jednak - wobec zawartego w niej żądania dokonania przez sąd zmiany zaskarżonej decyzji - wyjaśnić trzeba, że sad administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) - sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza – w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - prawo materialne lub proceduralne . Natomiast sąd nie przyznaje świadczeń jak też ich nie pozbawia. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt organów administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] r. (k. [...]-[...]) J. A.-M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką N. M. Podstawę prawną, określającą materialne przesłanki rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowi, jak trafnie przyjęły to organy orzekające w sprawie, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Ustawa ta, w myśl jej art.70, w zakresie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. Stosownie do art.71, z tym dniem utraciły moc ustawy: - z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200, z późn. zm.), - z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Obowiązująca od 1 maja 2004 r. ustawa o świadczeniach rodzinnych, w art. 2 określa, że świadczeniami rodzinnymi są: 1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; 2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 17 ust.1 wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych - "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności." Kolejną przesłankę tego świadczenia ustawodawca zawarł w ust. 2 art. 17 stanowiąc: " Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 3-10 stosuje się odpowiednio." Przepis art. 47 ust. 2 stanowi natomiast, że w okresie od 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002. Zgodnie z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Rozdziału 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych nie zawierają przepisu szczególnego, w świetle którego za zgodne z prawem można byłoby uznać uzasadnienie decyzji, wydanej w przedmiocie regulowanym materią tej ustawy, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł żadnych ustaleń faktycznych, a w tej sytuacji przytoczenia suchej treści przepisów nie można uznać za wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – a zatem naruszył art. 107 § 3 Kpa. Organ II instancji w zasadzie uchybienie to powielił, bowiem wskazał co prawda, że dochód rodziny wnioskodawczyni w [...] r. wyniósł [...] zł., co w przeliczeniu na jedna osobę w tej rodzinie daje miesięczny dochód w kwocie [...] zł. i przekroczył kwotę, o której mowa w art. 5 ust.2 ( a nie w art. 9 ust.2 jak to błędnie zostało napisane w zaskarżonej decyzji) ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. kwotę [...] zł. i w związku z tym uznał, że organ I instancji dochód rodziny strony ustalił zgodnie z przepisami, jednakże uchylił się od ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów odwołania, skoro nie ustalił wysokości tego przekroczenia tego kryterium dochodowego i znaczenia wysokości tego przekroczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem strona w odwołaniu wyraźnie wskazała, że dochód rodziny w [...] r., określony w złożonym wraz z wnioskiem zaświadczeniu Urzędu Skarbowego, w przeliczeniu na jednego jej członka wynosi [...] zł, a wiec przekracza wprawdzie wskazane w art. 5 ust. 2 kryterium [...] zł. ale o kwotę niższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego tj. [...] zł. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi: " w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższa lub równą kwocie odpowiadającej kwocie najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje." Należy jednak pamiętać o tym, że przepis ten co do zasady odnosi się do zasiłku rodzinnego, natomiast dla ustalenia przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z mocy art.17 ust. 2 ma zastosowanie odpowiednie, a więc z uwzględnieniem odrębności wynikających z uregulowania danej instytucji prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wskazania, czym kierował się organ odwoławczy uznając, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro miesięczny dochód na jednego członka jej rodziny w [...] r. przekraczał kwotę wskazaną w art. 5 ust. 2 tj. [...] zł. o [...] zł. a więc o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego wskazaną w art. 47 ust.1 pkt 1 ustawy. Niezależnie od powyższego, zauważyć trzeba, iż z powodu wyżej wskazanych uchybień w wyjaśnieniu sprawy nie sposób jest- wobec braku odpowiednich ustaleń –rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do konwersji prawa do zasiłku stałego w prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o czym stanowi art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując, sąd doszedł do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy obu instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, a organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję pierwszej instancji, dodatkowo naruszył jeszcze art. 138 § 1 pkt 1 Kpa , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W wyroku nie zostało zamieszczone rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uchylonej decyzji do czasu jego uprawomocnienia się, bowiem nie ma czego wykonywać w stosunku do treści decyzji odmawiającej świadczenia.