II SA/Sz 1106/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. przy udziale Prokuratora delegowanej do Prokuratury B. R. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], działając z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 81 ust. 1, 4, 5, 6, art. 109, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), § 2 pkt 2 uchwały nr XXII/156/04 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 2 września 2004 r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej i rodziców, którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona, ustalił S.Z. miesięczną opłatę za pobyt syna D.Z. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w [...] w wysokości [...] zł, tj. w wysokości 20% średniego miesięcznego kosztu utrzymania wychowanka w tej placówce, na okres od dnia [...] r. do [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], powołując się m.in. na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zmienił decyzję własną z dnia [...] r. w części dotyczącej opłaty za pobyt dziecka w placówce ustalając opłatę w kwocie [...] zł za okres od [...] r. do [...] r., tj. w wysokości 50% średniego miesięcznego kosztu utrzymania wychowanka. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że od [...] r. obowiązuje nowy średni miesięczny koszt utrzymania wychowanka w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w [...] wynoszący [...] zł - zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. W dniu [...] r. S.Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Uzasadniając decyzję podało, że stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka z tym, że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Przepis ten stosuje się do rodziców dziecka pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona (art. 81 ust. 2 ustawy). Opłatę ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszania dziecka przed skierowaniem do placówki, może on częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną osoby lub rodziny (art. 81 ust. 3 i 4 ustawy). Rada powiatu ma natomiast kompetencję do podjęcia uchwały ustalającej warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty (art. 81 ust. 6 ustawy). W decyzji z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt syna wnioskodawcy w placówce opiekuńczo-wychowawczej zgodnie z zasadami określonymi w art. 81 ustawy o pomocy społecznej, a także określonymi w uchwale Rady Powiatu Goleniowskiego z dnia 2 września 2004 r. w sprawie całkowitego lub częściowego zwalniania rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej i rodziców, którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Kolegium wskazało, że wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołuje się na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] którym to postanowieniem Sąd ograniczył S.Z. władzę rodzicielską nad małoletnim D.Z. w ten sposób, że umieścił małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej na koszt Skarbu Państwa. Kolegium wyjaśniło, że Sąd Rejonowy w [...], w świetle przytoczonych wyżej przepisów, nie był uprawniony do wypowiadania się w przedmiocie odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd ten sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia [...] r. w ten sposób, że po słowach "umieścić małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej" wykreślił słowa "na koszt Skarbu Państwa". W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt narusza art. 365 § 1 kpc, nie ma więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Stosownie bowiem do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, można także zmienić decyzję jeżeli wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazano, że zarządzeniem z dnia [...] r. Starosta [...] podwyższył średni miesięczny koszt utrzymania wychowanka w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w [...], który od dnia [...] r. wynosi [...] zł. Jak wskazano wyżej, zmiana przepisów prawa powoduje, że właściwy organ jest nie tylko uprawniony ale zobowiązany do zmiany lub uchylenia wcześniej wydanej decyzji na niekorzyść strony. Wprawdzie organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jednakże uchybienie to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż istniała podstawa prawna do jej wydania, tj. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku strony o ponowne jej rozpoznanie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. w całości podtrzymując zawartą w niej argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję S.Z. podniósł, że decyzję wydano z naruszeniem art. 107 § 1 kpa zgodnie z którym elementem koniecznym decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek ten zostaje spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów odpowiadających temu przepisowi przez wszystkich członków organu biorących udział w wydaniu decyzji. Tymczasem pod uzasadnieniem zaskarżonej decyzji znajdują się nieczytelne znaki graficzne, brakuje imion i nazwisk osób biorących udział w wydaniu decyzji co oznacza, że nie jest możliwe ustalenie czy te znaki są podpisami członków Kolegium. Ponadto, zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 365 § 1 kpa, zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia również postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., co rażąco narusza art. 365 § 1 kpc. To zaś, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Dopóki powołane wyżej orzeczenie sądu powszechnego istnieje w obrocie prawnym, organy administracji publicznej winny je respektować i w tym kontekście nie ma znaczenia, że określone przepisy inaczej regulują zasady ponoszenia kosztów umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej [...] B.R., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]r., która rażąco narusza prawo poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, jako wydanej bez podstawy prawnej, albowiem odwołuje się ona do zapisów uchwały nr XXII/156/04 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 2 września 2004 r. która jako akt prawa miejscowego nie weszła w życie, nie została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (§7 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia). Ponadto, decyzja ta rażąco narusza art. 365 § 1 kpc poprzez orzeczenie o kosztach pobytu dziecka w placówce wychowawczej, mimo, że Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. orzekł, że za pobyt małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej koszty ponosi Skarb Państwa. Prokurator zwrócił także uwagę, że decyzja z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 157 § 3 kpa poprzez błędne jego zastosowanie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie i zbadało istnienie przesłanek z art. 156 kpa i orzekło po myśli art. 158 § 1 kpa, więc odwołanie się do art. 157 § 3 kpa było całkowicie nieuzasadnione. Prokurator zauważył, że Kolegium dopuściło się także rażącego naruszenia prawa akceptując decyzję organu I instancji która jest wewnętrznie sprzeczna. W sentencji stanowi o opłacie w kwocie [...] zł stanowiącej 50% średniego miesięcznego kosztu utrzymania małoletniego, a w uzasadnieniu wskazuje, że średni miesięczny koszt utrzymania w placówce wynosi [...] zł, zatem kwota określona w sentencji nie odpowiada 50% kosztów utrzymania. Ponadto, decyzja wydana przez organ I instancji narusza art. 155 kpa, zmienia bowiem decyzję ostateczną bez uzyskania uprzedniej zgody strony. Wprawdzie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewiduje tryb zmiany decyzji ostatecznej ale organ w podstawie prawnej decyzji powołał art. 155 kpa. Decyzja narusza także art. 107 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie, które nie dość, że stwierdza nieprawdę, iż decyzją z dnia [...] r. ustalono opłatę w kwocie [...] zł, to nie odpowiada warunkom wynikającym z art. 107 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Granice orzekania wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określanej dalej skrótem "p.p.s.a.", który stanowi, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego, w razie stwierdzenia i to niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, że zaskarżony akt dotknięty jest naruszeniami prawa materialnego lub procesowego, o jakich mowa wart. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd ma obowiązek skargę uwzględnić i wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W takiej sytuacji Sąd jest zobligowany do uchylenia takiej decyzji. Stosownie do postanowień art. 24 § 1 pkt 5 kpa., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przez pojęcie niższej instancji, należy rozumieć nie tylko stosunek hierarchicznego podporządkowania (zależności) organów ale określenie układu instancyjnego w sensie procesowym. Według art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie zatem z właściwością organem uprawnionym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej było Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Podjęcie będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji oparte zostało na art. 127 § 3 kpa. W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Powyższe ustalenia prowadzą do konstatacji, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu, o których mowa w art. 24 kpa. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następującym składzie: przewodnicząca B.J., członkowie – M.H. i K.S.. Rozstrzygnięciem tym Kolegium utrzymano w mocy własną decyzję wydaną w dniu [...] r. podjętą w składzie: przewodniczący A.P., członkowie – B.J. i K.S. W obu więc składach orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcie podejmowali ci sami dwaj członkowie Kolegium: B.J. i K.S. Oznacza to, że postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. To zaś oznacza, że wystąpiła przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. Kwestia dopuszczalności brania udziału przez członka samorządowego kolegium odwoławczego w podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a następnie orzeczenia wydawanego w trybie art. 127 § 3 kpa i konieczności wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego stała się przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (TK-A 2008/10/178, Dz. U. Nr 229, poz. 1539). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą przepisem art. 145a kpa i jednocześnie skutkuje uwzględnieniem skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy. W sprawie konieczności wyłączenia członka kolegium z postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawie w sytuacji, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wypowiedział się szeroko również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009/4/60). Sąd nie podzielił natomiast zarzutu związanego z nienależytym wypełnieniem obowiązku podpisania zaskarżonej decyzji przez członków Kolegium. W treści decyzji podano bowiem imiona, nazwiska oraz funkcję poszczególnych członków składu orzekającego. To zaś, że ręcznie złożone podpisy członków Kolegium nie znajdują się bezpośrednio po ich imionami i nazwiskami nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 107 § 1 kpa i to w stopniu mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko wówczas zaistniałaby przesłanka do uwzględnienia skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Ponownie przystępując do rozpatrzenia sprawy w wyniku wniosku S.Z. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając w składzie osobowym nienaruszającym art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, winno powtórnie ocenić zasadność żądania skarżącego mają na uwadze także liczne zarzuty w stosunku do decyzji Starosty [...] sformułowane na rozprawie przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.