II SA/Sz 1108/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak/spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę U z a s a d n i e n i e : W. M. w dniu [...] r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej m.in. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie poniesionych kosztów dojazdu na zajęcia do Ośrodka A.. Żądanie to sprecyzował w trakcie rozmowy z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu [...] r. wskazując, że zwrot kosztów dojazdu miałby dotyczyć okresu od [...] r. do [...] r. (k. [...] akt administracyjnych). Prośbę swą ponowił w kolejnych pismach kierowanych do organu, w tym m.in. we wniosku z [...] r. Na skutek rozpatrzenia zażalenia W. M. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia w/w wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na mocy art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy do [...] r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 110 ust. 7 i ust. 8, art. 106 ust. 4 i art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz art. 104 k.p.a., decyzją dnia [...] r., nr [...], odmówił W. M. przyznania pomocy społecznej na refundację kosztów przejazdu na terapię. W uzasadnieniu decyzji organ wymienił szereg decyzji wydanych w okresie od [...] r. do [...] r., na mocy których W. M. przyznano pomoc społeczną obejmującą, m.in. pokrycie kosztów dojazdu na terapię. Łączna wysokość udzielonej stronie pomocy w tym okresie wyniosła [...] zł. W związku z tym organ uznał, że mając na uwadze możliwości Ośrodka nie zachodzą przesłanki uzasadniające ponowne udzielenie pomocy na refundację kosztów przejazdu na terapię, gdyż pomoc taką już W. M. uzyskał. Od tej decyzji W. M. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że wydając kwestionowaną decyzję organ I instancji naruszył przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem odwołującego się, zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, przysługuje mu prawo do pracy socjalnej. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej był natomiast zobowiązany wystąpić do Urzędu Miejskiego o środki pieniężne, skoro Urząd ten poznaczył fundusze na refundację kosztów dojazdów na terapię. Według W. M. przeszkodą w przyznaniu mu pomocy nie były ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 13, art. 106 ust. 3 i art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawca jako osoba uzależniona od [...], w [...] r. podjął terapię dla osób uzależnionych w Ośrodku A.. Uczestnictwo w tej terapii związane było z ponoszeniem kosztów na dojazdy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza [...] zł., przy wystąpieniu w szczególności powodu wymienionego w art. 7 pkt 13, tj. [...]. Pomoc ta może być udzielona, w myśl art. 39 ust. 1 ustawy w formie zasiłku celowego. W okresie od [...] r. do [...] r. odwołujący się był objęty pomocą finansową, w tym pomocą na pokrycie kosztów dojazdów na terapię, której wysokość ustalał sam wnioskodawca. Łączna kwota przyznanej pomocy we wskazanym okresie wyniosła [...] zł. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można ustalić aktualnej sytuacji życiowej i finansowej wnioskodawcy, bowiem ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony został [...] r. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w przypadku ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej po raz kolejny, w myśl art. 107 ust. 4, wymagane jest sporządzenie aktualizacji wywiadu. Niedopełnienie przez organ I instancji tego obowiązku uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby korzystające ze świadczeń pomocy, w myśl art. 4 ustawy, są obowiązane do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z pisma Ośrodka A. z dnia [...] r. wynika, że odwołujący się jest zdolny do podejmowania decyzji w zakresie własnej osoby, tak więc powinien czynić intensywne starania w celu samodzielnego zdobycia środków zabezpieczających swoje potrzeby, w tym również związane z wychodzeniem z nałogu, bowiem świadczenia z pomocy społecznej nie mogą stanowić jedynego źródła utrzymania. W. M. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego. Przyjmując za udowodnione twierdzenia organu I instancji, organ odwoławczy nie dokonał prostych wyliczeń podając, że łączna kwota przyznanych świadczeń wyniosła [...] zł., podczas gdy na dojazdy na terapię skarżący otrzymał w rzeczywistości tylko [...] zł. W tej wielkości tylko [...] zł. stanowiła kwota uzyskana po złożeniu wniosku o załatwienie formalności związanych z wypłaceniem należnej kwoty refundacji oraz określeniu jego oczekiwań. Ponadto, nie jest prawdą twierdzenie organu, że wysokość oczekiwanej pomocy ustalał w składanych wnioskach samodzielnie. Według wyjaśnień skarżącego, w kierowanych do Ośrodka wnioskach podawał on tylko szacunkowe koszty i akceptował sugestie pracownika socjalnego, który powołując się na trudną sytuację Ośrodka ustalał możliwe do uzyskania kwoty, które były satysfakcjonujące z tego powodu, że skarżący uznawał je za pomoc doraźną, udzielaną do czasu załatwienia formalności związanych z wypłaceniem refundacji. Skarżący podał, że w decyzjach podjętych po odwołaniu, nie przyznawano mu pieniędzy na dojazdy na terapię, mimo, iż na bieżąco informował pracownika socjalnego, że leczenie kontynuuje i oczekuje pozytywnego załatwienia podań z [...] i [...] r. Zdaniem skarżącego, nie można uznać wydanych już decyzji jako podjętych w sprawie refundacji, bowiem jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swym postanowieniu nr [...], decyzji w sprawie refundacji kosztów przejazdu nie wydano, mimo rozpoczętej procedury. W. M. podważył twierdzenie, jakoby po raz pierwszy do Ośrodka Pomocy zgłosił się w dniu [...] r. Po raz pierwszy miało to miejsce w trakcie uczęszczania na terapię w [...], o czym świadczy decyzja [...]. Nieprawdą jest również, że w [...] r. podjął terapię w Ośrodku A., bowiem nastąpiło to w placówce w [...] (dowód: zaświadczenie z dnia [...] r.) W dalszej części skargi W. M. wskazał, że w wyniku licznych interwencji Urząd Miasta i Gminy zawiadomił go, że z powodu uniemożliwienia leczenia na terenie [...], kieruje się pacjentów do poradni w [...] i refunduje koszty przejazdów (dowód: pismo [...]). W oparciu o to zawiadomienie i w związku z tym, że leczenie kontynuowane było we wskazanych poradniach, W. M. stwierdził, iż oczekuję przysługującego mu zwrotu kosztów dojazdu. Odnosząc się do twierdzenia Ośrodka Pomocy Społecznej o braku środków finansowych skarżący uznał, je jako chybione, ponieważ wg jego wiedzy w roku ubiegłym ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną niewykorzystano kwoty ponad [...] zł. W. M. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, według którego, art. 2 ust. 1 pozwala na wyciągnięcie wniosku, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą stanowić jedynego źródła utrzymania w sytuacjach trudnych i tragicznych, gdyż zaprzeczałoby to sensowi istnienia instytucji pomocy społecznej, czego najlepszym przykładem są renty socjalne. Sprawa zaś dotyczy zwrotu kosztów przejazdów, nie zaś całkowitego pokrycia kosztów utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ odwoławczy uchylił negatywną dla skarżącego decyzję organu I instancji i nakazał temu organowi ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jest to więc decyzja o charakterze kasacyjnym, nie przesądzająca ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. U jej podstaw legło ustalenie, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, przed wydaniem swojej decyzji nie przeprowadził wymaganej przepisami prawa, aktualizacji wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie było prawidłowe. W myśl art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, przy czym decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 § 1 w/w ustawy, celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Treść przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że określenie obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter kategoryczny. Brak takiego wywiadu stanowi przesłankę do uchylenia decyzji jako wydanej niezgodnie z przepisami prawa. Z akt sprawy wynika, że ostatni wywiad środowiskowy został sporządzony w [...] r. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że orzeczenie I instancyjne z [...] r. odmawiające skarżącemu przyznania wnioskowanych świadczeń było wydane z naruszeniem określonych przepisami zasad postępowania. Tym samym również organ odwoławczy mimo kompetencji reformacyjno-merytorycznych (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie mógł, nawet teoretycznie, uwzględnić wniosku W. M. i przyznać mu żądanej pomocy. W trybie odwoławczym, w sytuacji gdy zaistniały podstawy do uchylenia orzeczenia organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, Kolegium nie mogło orzec co do zasadności wniosku. Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Należy dodać, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Takie wskazania zostały przez Kolegium zawarte. Faktem jest również to, że z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy o treści rozstrzygnięcia decyduje bowiem organ I instancji. Tym niemniej otwiera się jednocześnie stronie prawo do ponownego skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia. W skardze W. M. zarzucił organom niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie polegające na przyjęciu, iż uzyskał on pomoc w kwocie [...] zł. podczas gdy na dojazdy na terapię otrzymał w istocie tylko [...] zł. W ocenie Sądu zarzut ten został wyprowadzony zbyt pochopnie. W spornej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało "W okresie od [...] r. do [...] r. odwołujący się był objęty pomocą finansową, w tym pomocą na pokrycie kosztów dojazdów na terapię, której wysokość ustalał sam wnioskodawca. Łączna kwota przyznanej pomocy we wskazanym okresie wyniosła [...] zł." Z przywołanej części uzasadnienia nie wynika, że Kolegium ustaliło, iż na pokrycie kosztów dojazdów na terapię przyznano skarżącemu we skazanym okresie [...] zł. Łączne przywołanie przez organ kwoty udzielonej pomocy dotyczyło szeroko rozumianej pomocy finansowej jaką objęty został skarżący w okresie od [...] r. do [...] r. Skarżący podniósł, że nie odpowiada prawdzie twierdzenie, że wysokość dotychczas uzyskanej pomocy ustalał sam poprzez składanie stosownych wniosków, bowiem czynił to we wnioskach szacunkowo, za akceptacją i sugestiami pracownika socjalnego. Według skarżącego, udzielaną pomoc traktował jako pomoc doraźną - do czasu załatwienia formalności związanych z wypłaceniem pełnej refundacji. Zdaniem Sądu, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W. M. składając wnioski o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej każdorazowo miał prawo do określenia wielkości i form oczekiwanego wsparcia. Oczywiste jest, co wynika również z konstrukcji wniosku, że złożenie wniosku o przyznanie konkretnej pomocy nie przesądza o fakcie jej uzyskania. To organ oceniając zasadność wniosku w kontekście przeprowadzonych ustaleń ostatecznie decyduje o wielkości i formie przyznanej pomocy. Podzielić natomiast należy zarzut skarżącego, co do niewłaściwego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miejsca podjęcia przezeń terapii w [...] r. Istotnie W. M. leczenie odwykowe rozpoczął [...] r. w [...] (dowód: zaświadczenie z [...] r. – karta [...] akt administracyjnych). Prawdą jest również, że pomoc w postaci zasiłku celowego na bieżące potrzeby, w tym na poszukiwanie pracy oraz na zakup żywności uzyskał już w [...] r. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, okoliczności te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Bezspornym jest, że w w/w okresie skarżący nie występował o przyznanie pomocy związanej z refundacją kosztów dojazdu na zajęcia terapeutyczne oraz że przynajmniej w [...] r. bywał w Ośrodku A., co potwierdza zaświadczenie z dnia [...] r. Podstawową terapię uzależnienia od [...] rozpoczął od [...] r. (dowód: zaświadczenie z dnia [...] r. – karta [...] akt administracyjnych). Za przedwczesny należało uznać zarzut o nieprawdziwości oświadczenia organu I instancji o braku środków finansowych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości kwestionowaną decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, powodując jej powrót na szczebel I instancji, uzależniając możliwość merytorycznego jej rozpoznania od przeprowadzenia wymaganego przepisami prawa wywiadu środowiskowego. Tym samym skarżący, w przypadku ewentualnego niekorzystnego rozstrzygnięcia i ponownego powołania się na argument o braku wystarczających środków finansowych, zachował prawo do powtórnego zwrócenia się do organu odwoławczego o skontrolowanie takiego orzeczenia z uwzględnieniem podniesionego zarzutu. Zwrócenie przez organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia uwagi na konieczność podejmowania przez skarżącego intensywnych starań w celu samodzielnego zdobycia środków zabezpieczających jego potrzeby i stwierdzenie, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą stanowić jedynego źródła utrzymania, w ocenie Sądu, rozumieć należało jako wskazówkę organu co do konieczności czynienia przez skarżącego wszelkich możliwych kroków mających w przyszłości usamodzielnić go finansowo i tym samym uniezależnić od instytucji pomocy społecznej. Wskazanie to, zdaniem Sądu, podyktowane było ogólną wiedzą o trudnościach ośrodków pomocy społecznej w zapewnieniu wszystkim podopiecznym oczekiwanego wsparcia, z uwagi na ograniczone środki finansowe, które mogą być na ten cel przeznaczone. Uwaga ta nie mogła mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym bardziej przyszłego orzeczenia organu I instancji. Opieranie na tej podstawie zarzutu skargi w kontekście uzasadnionej prawnie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), a więc niezamykającej stronie możliwości pozytywnego jej zakończenia, należało uznać za niezasadne. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może wyeliminować zaskarżone orzeczenie organu administracji tylko w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie lub naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie dostrzegł, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 w/w ustawy.