II SA/Sz 1108/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata L. M. L. kwotę [...] złotych obejmującą wynagrodzenie za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy oraz należny podatek od towarów i usług. Decyzją z dnia (...)r., nr (...)Prezydent Miasta S., na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku R. S. z dnia (...)r. przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2007 r. do 31 października 2007 r. w wysokości 40,47 zł miesięcznie, w tym 1,41 zł ryczałtu na zakup opału. R. S. wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. podnosząc, że przy ustalania dodatku mieszkaniowego dochód winien być liczony netto a nie brutto. Dochód netto nie kwalifikuje go bowiem do udziału w kosztach utrzymania mieszkania na poziomie 20%. Nadto, w ocenie R. S., Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2001 r. bezprawnie zaniżyła ekwiwalent pieniężny za brak ciepłej wody z 30KWh na 20 KWh. Dodatkowo odwołujący zwrócił się do Kolegium o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zbadanie zgodności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych regulujących kwestię dochodu z Konstytucją RP, jak również prawidłowość regulacji ekwiwalentu pieniężnego za brak ciepłej wody na mocy rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia (...)r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych powołanych w podstawie prawnej decyzji oraz §2 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Opierając się na danych zamieszczonych w deklaracji o dochodach organ ustalił, że w okresie od stycznia 2007r. do marca 2007 r. dochód gospodarstwa wnioskodawcy wyniósł 2.821,40 zł. Dochód gospodarstwa został wyliczony zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem oraz z zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ogół wydatków gospodarstwa na lokal za ostatni miesiąc przyjęty do obliczenia dodatku, po uwzględnieniu zwiększeń, wyniósł 228,56 zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo odwołującego się wyniosły 188,09 zł. Prawidłowo zatem dodatek mieszkaniowy został wyliczony przez organ I instancji na poziomie 40,47 zł. Odnosząc się do wniosku o skierowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) nie dają organowi kompetencji do podejmowania takich działań. R. S. złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zmniejszenia z 30 kWh na 20 kWh dokonano bowiem bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, czym naruszono art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie R. S. sformułował wniosek aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przy ustalaniu prawa i wysokości dotyczącej dodatków mieszkaniowych są zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skarżący stwierdził, że art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz inne artykuły tej ustawy, nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia; 2) czy przymus adwokacki od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją. W ocenie skarżącego, strona w postępowaniu sądowym winna mieć prawo do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji bez przymusu adwokackiego. Ta generalna zasada nie jest realizowana w stosunku do orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, będącym I instancją; 3) czy §57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 10 października 1998 r. jest zgodny z Konstytucją. W sytuacji, gdy adwokat wyznaczony z urzędu, który nie informuje strony o terminach rozprawy, nie bierze udziału w rozprawie, a potem informuje stronę, że nie stwierdza podstaw do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia sądu I instancji wciela się w rolę Sądu w wydawanie swoistych zaocznych orzeczeń. Następnie, gdy strona cofa takiemu adwokatowi pełnomocnictwo i wnosi o przywrócenie terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku na piśmie lub wniesienia środka odwoławczego i wyznaczenie nowego adwokata z urzędu, Sąd stwierdza, że została skonsumowana obrona adwokacka i nowego adwokata z urzędu nie wyznacza, czym uniemożliwia obronę prawną. Takie stanowienie i stosowanie prawa, zdaniem R. S., jest sprzeczne z zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa; 4) czy podwójne obniżenie rzeczywistych dochodów przez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziałów procentowych w kosztach utrzymania mieszkania (np. 20%), jak to ma miejsce w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych) jest zgodne z Konstytucją. Liczenie dochodu brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania i następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje to, że podwójnie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję osób pobierających dodatek mieszkaniowy. Dochody osób na podstawową egzystencję powinny być regulowane w zgodności z zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. R. S. wystąpił o połączenie sprawy ze sprawami o sygn. II SA/Sz 501/08, II SA/Sz 236/08. W rozpoznaniu powyższego wniosku Sąd wydał postanowienie oddalają wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż nie wystąpiły przesłanki uzasadniająca jej połączenie z innymi sprawami ze skarg R. S.o sygn. II SA/Sz 501/08, II SA/Sz 236/08, o których mowa w art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W/w sprawy dotyczą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego odpowiednio za okres: od 1 listopada 2005 r. do 30 kwietnia 2006 r. i od listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. Niewątpliwie sprawy te, rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi i obejmujące odrębny okres przyznanego dodatku mieszkaniowego nie mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 ppsa) i nie pozostają ze sobą w związku (art. 111 § 2 ppsa). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu stała się decyzja orzekająca o wysokości należnego R. S. dodatku mieszkaniowego. Spośród zarzutów skargi, te które odnoszą się do kwestionowanego rozstrzygnięcia, koncentrują się nie tyle na uchybieniach procesowych lub niewłaściwej wykładni i zastosowaniu przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, lecz na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji w oparciu o przepisy, które w ocenie skarżącego są niezgodne z Konstytucją RP. Na wstępnie należy przypomnieć, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do wnoszenia do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych w sprawie zgodności określonych aktów normatywnych z Konstytucją. Organ ten nie może również odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Przy tym jednak organ nie może samodzielnie odstąpić od zastosowania obowiązującego przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych powołując się tylko na własną jego negatywną ocenę pod względem konstytucyjności. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było, m.in. zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Definicję "dochodu" na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) prawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Przywołany przepis enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju świadczenia mogą być nie wliczone do dochodu. Niewątpliwie nie przewidziano w nim możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych powiększającego dochód netto. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Cytowany przepis w sposób niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wskazuje sposób ustalenia wydatków ponoszonych przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania uchylonej decyzji ostatecznej, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten jednoznacznie określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności w/w przepisów o dodatkach mieszkaniowych oraz upoważnienia dla Rady Ministrów zawartego w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy i sformułowanego wniosku o zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd nie podzielił opinii skarżącego w tym zakresie i nie dostrzegł potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 3 ustawy z dnia 01 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Należy podkreślić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Składowi orzekającemu znany jest również pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1192/07 z dnia 9 lipca 2008 r. W uzasadnieniu tym NSA wskazał m.in., że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt P 4/05 ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r., Nr 84 poz. 587) jest derogacja całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. z dniem ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, ponieważ: "Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji." Rozpoznając niniejszą sprawę skład orzekający inaczej zrozumiał wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, uważając, iż konsekwencją tego wyroku jest wyłącznie derogacja tych przepisów rozporządzenia, które wymienione były w pytaniach prawnych przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu i które zostały wymienione w sentencji tegoż wyroku. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją ustanowionej przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i zgodności z Konstytucją §57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tut. Sądem sprawy, dlatego zostały uznane jako niezasadne . Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi (art. 134 ppsa) nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować miałyby uchyleniem badanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego na poziomie 940,47 zł miesięcznie jak i wysokość jego wydatków (220,57 zł) opierając się na niespornych danych zamieszczonych przez skarżącego we wniosku o dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw musiała ulec oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 250 w/w ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).