II SA/Sz 1108/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. L. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., zmienionym pismem z dnia [...] r. R. L. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], o powierzchni [...] ha. Według charakterystyki zawartej na załączniku graficznym, proponowana rozbudowa dotyczy budowy w odległości [...] m od granicy z działką nr [...], w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]; dobudowy klatki schodowej w odległości [...] m od granicy z ulicą [...]; nadbudowy poddasza użytkowego z dachem wielospadowym o kącie nachylenia [...]˚, wysokość kalenicy – [...] m npt. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z w/w wnioskiem, określając, że dopuszcza się wysunięcie przed wyznaczoną linię zabudowy takich elementów jak: ganek, klatka schodowa na odległość do [...] m do granicy pasa drogowego od strony ulicy [...] z zachowaniem przepisów odrębnych - ustawy o drogach publicznych. Określono także, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy łącznie z nową zabudową - do [...] % powierzchni zabudowy do powierzchni działki, a wysokość głównej kalenicy - do [...] m npt. W uzasadnieniu do w/w decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja znajduje się w terenie dla którego stracił ważność obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie parametry ustalające zawarte w tej decyzji znajdują oparcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisane we wniosku zamierzenie inwestycyjne spełnia też wymogi art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p., wobec czego organ I instancji przyjął dopuszczalność zabudowy wskazanej we wniosku inwestora. Odnosząc się do podnoszonych w postępowaniu zarzutów uczestników postępowania dotyczących układu połaci dachowej, wyznaczenia nowej linii zabudowy, wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej, parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, organ I instancji wyjaśnił, że kontynuacja zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej zabudowy, jeżeli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Z tych względów organ I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne prawne przesłanki, dla których wniosek inwestora nie mógłby zostać uwzględniony. Na poparcie przyjętego stanowiska organ I instancji powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach [...], [...], [...], oraz wyrok NSA z dnia [...]r. sygn. [...]. Odwołania od powyższej decyzji złożyli uczestniczy postępowania B. N. – właściciel sąsiedniej działki nr [...] oraz K. Z. i I. S. - właścicielki działki nr [...]. W odwołaniach zakwestionowano dopuszczenie wysunięcia poza linię zabudowy ganku i klatki schodowej na odległość [...] m od ulicy oraz ustalenie dotyczące wysokości głównej kalenicy do [...] m n.p.t., w oparciu o zabudowę na dalej położonej działce nr [...] w sytuacji, gdy jest to jedyny budynek o takiej wysokości na terenie analizowanym, a wysokość zabudowy na sąsiednich działkach wynosi: nr [...] - [...] m, nr [...] - [...] m. Dopuszczona w skarżonej decyzji wysokość budynku ([...] kondygnacje) spowoduje zaciemnienie ich sąsiednich działek od strony południowo-zachodniej. Podniesiono również, że zaskarżona decyzja jest powieleniem wcześniejszych decyzji skutecznie uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Uwzględniając powyższe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ustalenia R. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) dalej: u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca założył więc, że to plany miejscowe powinny decydować o sposobie zagospodarowania terenów, dlatego tam, gdzie nie opracowano planów, ustawodawca wprowadził przejściową możliwość inwestowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzając jednocześnie poważne ograniczenia w celu zachowania ładu przestrzennego, w tym w zakresie urbanistyki i architektury. Decyzyjne warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), zgodność z przepisami odrębnymi - art. 61 ust. 1 pkt 5. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej: rozporządzenie. Rozporządzenie wyznaczyło sposób ustalania wymagań, które pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 ustawy. Ustalenie wymagań wbrew określonym w rozporządzeniu zasadom powoduje, że wydana decyzja jest wadliwa. Odwołujący w szczególności zakwestionowali ustalenie pkt [...] zaskarżonej decyzji określającej wysokość głównej kalenicy na [...] m npt. W analizie funkcji oraz cech zabudowy stwierdzono, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości głównej kalenicy od [...] m npt. (dz. nr [...], nr [...]), poprzez [...] m npt. (dz. nr [...], dz. nr [...]) i [...] m npt. (dz. nr [...], dz. nr [...]) do [...] m npt. (dz. nr [...]). Budynek na dz. nr [...], to jedyny budynek o takiej wysokości w obszarze analizowanym i nawiązanie do tego budynku wpłynie niekorzystnie na ład przestrzenny obszaru otaczającego działkę nr [...]. Odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy funkcji i cech zabudowy i jej załącznika graficznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się szereg działek zabudowanych, budynkami [...] kondygnacyjnymi. Nie ulega wątpliwości, że wysokość kalenic budynków na obszarze analizowanym wynosi od [...] - [...] m npt, a zatem to ta wysokość zgodnie z § 8 rozporządzenia jako występująca na obszarze analizowanym - jest decydująca dla nowej, planowanej nadbudowy. Przedmiotowa działka inwestycyjna nie sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr 68. Przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy (...) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Przepis § 8 rozporządzenia nie przewiduje odstępstwa i nie ma tu zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, dotyczący ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zastosowane przez organ I instancji odstępstwo nie ma zatem podstawy prawnej. Przyjęcie zatem przez organ pierwszej instancji wysokości głównej kalenicy [...] m npt. na podstawie § 7 ust. 4 nastąpiło – zdaniem SKO - z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 8 rozporządzenia. Poprzez sposób ustalania wymagań konkretyzuje się idea ładu przestrzennego. Powołując się na wyrok NSA z [...] r. organ pierwszej instancji nie podkreślił, że przyczyny odstępstwa powinny być poparte nie tylko oceną zachowania ładu przestrzennego, ale także uciążliwości dla działek sąsiednich. Budynek na dz. [...] nie może być wyznacznikiem dla określenia wysokości kalenicy, skoro wokół działki nr [...] (inwestycyjnej) znajdują się budynki o wysokości kalenicy [...] m npt. i [...] m npt., a istniejący już budynek na dz. nr [...] posiada wysokość kalenicy [...] m npt. Nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie spowoduje znaczne uciążliwości dla działek sąsiednich. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. W sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne nie spełnia chociażby jednego z tych warunków należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do kontynuacji parametrów w zakresie wysokości głównej kalenicy. Nadto organ I instancji nie obliczył średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego; ograniczył się do wyliczenia wskaźnika zabudowy dla kilku działek. W tym obliczeniu uwzględniono bezpodstawnie istniejącą zabudowę na działce nr [...] (przedmiotową). Zastosowanie ewentualnego odstępstwa możliwe jest dopiero po wyliczeniu w sposób prawidłowy średniego wskaźnika zabudowy w oparciu o przeprowadzoną analizę obszaru analizowanego. Kolegium wskazało także, że dopuszczenie wysunięcia klatki schodowej poza wyznaczoną linię zabudowy (pkt [...]) nie mieści się w przepisie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Poza tym dobudowa klatki schodowej powoduje też zmianę powierzchni zabudowy. Ulega także zmianie linia zabudowy, co nie jest możliwe w sprawie niniejszej, bowiem przedmiotowy budynek jest najbardziej wysuniętym w stronę ulicy w stosunku do pozostałych budynków ulicy [...], objętych analizą. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. R. L., reprezentowany przez r. pr. K. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 55, art. 56, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1, § 8, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty skargi obejmują również naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kpa. Z obszernego uzasadnienia zarzutów skargi, popartych licznymi orzeczeniami sądowoadministracyjnymi wynika, iż skarżący kwestionuje przyjęte przez organ II instancji pojęcie ładu przestrzennego jako konieczności dostosowania do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną w taki sposób, że planowana zabudowa musi być kontynuacją zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. W opinii strony skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym analiza urbanistyczna sporządzona przez osobę mającą stosowne uprawienia, wskazuje, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie godzi w ład przestrzenny. Za błędne skarżący uznaje prezentowane przez Kolegium stanowisko, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obligowały do ustalenia parametrów zabudowy wyłącznie w oparciu o cechy działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...]. Skarżący kwestionował również przyjęte przez organ II instancji założenie, iż organ jest bezwzględnie związany treścią wniosku inwestora, co przy rozstrzygnięciu o odmowie ustalenia warunków zabudowy spowodowało, że niemożliwa jest rozbudowa i nadbudowa domu na działce nr [...]. Według skarżącego, wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy spowodowała naruszenie konstytucyjnych wolności i praw skarżącego określonych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa dysponowania swą własnością, stanowiąc także wyraz nieuzasadnionego ograniczenia organów gminy w zakresie stanowienia ładu przestrzennego na terenie gminy. W ocenie skarżącego rozstrzygający o warunkach zabudowy organ I instancji prawidłowo i w granicach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów, dokonał analizy sąsiedztwa działki nr [...] i właściwie przyjął, że warunki dobrego sąsiedztwa dla tej działki wyznaczać może także zabudowa znajdująca się na działce nr [...]. Organ II instancji, przyjmując odmienną ocenę materiału dowodowego, doprowadził do sytuacji, iż konieczne byłoby powielanie już istniejących rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych. Naruszenie zaskarżoną decyzją art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, polega na braku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie przez Kolegium niepełnej analizy materiału dowodowego, mimo obowiązku wytłumaczenia się ze swojego rozstrzygnięcia, skoro postępowanie toczące się przed organem odwoławczym miało charakter merytoryczny. Za nieuprawnione na etapie ustalania warunków zabudowy skarżący uznał wywody organu odwoławczego, że zamierzenie inwestycyjne spowoduje uciążliwości dla działek sąsiednich. Ochrona interesów osób trzecich, podlegają bowiem analizie dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Skarżący zakwestionował także - jako nieuprawnione - wywody organu odwoławczego odnoszące się do naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako naruszenia przepisów odrębnych. W konsekwencji skarżący podnosi, iż organ odwoławczy nie wykazał w przedmiotowej sprawie, iż decyzja organu I instancji pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób - jego zdaniem - uznać, iż do przepisów odrębnych należy rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie w jakim nie dotyczy ono celów publicznych. Kierując się treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący wywodzi, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość, inną dla każdego przypadku. Zgadzając się ze stanowiskiem organu II instancji, że w odniesieniu do regulacji § 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dot. geometrii dachu) nie ma zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, skarżący wskazuje, że ustalenie wysokości głównej kalenicy odbyło się w zgodzie z § 8 rozporządzenia. Wniosek o warunki zabudowy dotyczy działki już zabudowanej, a zamierzenie inwestycyjne sprowadza się do rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku. Powyższe okoliczności - zdaniem skarżącego - uprawniały organ I instancji do przyjęcia określonego w decyzji wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy, a wywody w tym zakresie ujęte zostały w części tekstowej analizy. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w analizie dokonanej przez organ I instancji wzięto działki dostępne z tej samej drogi publicznej. Poza tym, organ odwoławczy, badając możliwość ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie odmiennie od wyników ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej, sporządzonej przez uprawnionego specjalistę, podważył w istocie jej ustalenia, podczas gdy żaden z członków Kolegium nie posiadał uprawnień urbanistycznych. Nie skorzystano również z możliwości zasięgnięcia opinii biegłego. Organ odwoławczy wydał zatem decyzję reformatoryjną nie znajdującą oparcia w analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, co stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, udzielając odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy, w ramach przysługujących mu praw, dokonał innej oceny tego materiału niż organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwość przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji oraz analiza akt sprawy, a także podniesionych w skardze zarzutów, wskazują - zdaniem Sądu - na zasadność skargi. Należy podkreślić, iż zaskarżona przez R. L. decyzja jest decyzją reformatoryjną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, odmiennie od rozstrzygnięcia organu I instancji, jednakże w oparciu o ten sam materiał dowodowy, wśród którego główną rolę odgrywa analiza funkcji i cech zabudowy terenu inwestycji, opracowana na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez uprawnionego urbanistę. Z analizy tej wynikała dopuszczalność zabudowy o charakterze wskazanej w decyzji organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozpatrujące sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło się w głównej mierze oceną, czy w świetle § 7 ust. 1 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia możliwe było ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wnioskowanej przez inwestora wysokości zabudowy określonej przez wysokość głównej kalenicy - [...] m.npt. Dokonując tej oceny organ odwoławczy uznał, że odniesieniem dla tej wysokości powinna być wysokość istniejącej zabudowy na działkach najbliżej sąsiadujących z działką inwestora, tj. [...] n.p.t., gdyż tylko w stosunku do tej zabudowy (od ul. [...] ) możliwe jest przedłużenie istniejącej wysokości jako kontynuacji wymaganej przez treść art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro wyznaczenie w ten sposób wysokości [...] metrów, której domagał się inwestor, nie jest możliwe, to – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - planowane zamierzenie nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.z.p.. Poza tym SKO zwróciło uwagę na uciążliwość tak określonego parametru wysokości dla działek sąsiednich oraz naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego wskazuje na znaczące zawężenie zakresu analizy, której wymogi określa § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a także naruszenie § 7 ust. 1 i ust. 4 oraz § 8 w/w rozporządzenia oraz błędną wykładnię 61 ust. 1 ustawy. Z wywodów Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika bowiem, iż ustalenie wysokości rozbudowanego i nadbudowanego budynku powinno nastąpić na podstawie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiąc jej przedłużenie, gdyż § 8 rozporządzenia nie przewiduje odstępstw i nie miał tu zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, umożliwiający wyznaczenie innej wysokości. Należy wskazać, że § 7 ust.1 rozporządzenia nie mówi o wysokości górnej krawędzi kalenicy lecz o wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w stosunku do których istnieje wymóg przedłużenia odpowiednio do istniejącej zabudowy. Przepis ten nie odnosi się do wysokości kalenicy, co oznacza, że nie istnieje obowiązek dostosowania jej do wysokości kalenic sąsiednich lecz dla określenia jej wysokości można i należy odwołać się do wyników analizy danego obszaru. Zgodnie bowiem z § 8 cyt. rozporządzenia geometrię dachu (w tym wysokość głównej kalenicy) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Należy też mieć na uwadze, iż przepisy rozporządzenia nie stanowią regulacji samoistnej lecz pomocniczą w stosunku do przepisów ustawy. Art. 61 ust.1 ustawy p.z.p. powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych regulacji zawartych w ustawie, a w szczególności przy uwzględnieniu treści art. 2 pkt 1, definiującego pojęcie ładu przestrzennego, stanowiąc, że przez to pojęcie należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów i dokonuje się jej w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy danego terenu. Warunek ten był spełniony przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Organ odwoławczy, wydający w tej sprawie orzeczenie merytoryczne, odmienne od rozstrzygnięcia organu I instancji opartego na analizie urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, nie dysponował żadnym opracowaniem spełniającym wymogi art. 60 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynikałyby wnioski i oceny przyjęte przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zatem wydaną przez organ I instancji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że ustaleń wykonanej i przyjętej przez organ I instancji analizy skutecznie nie zakwestionowało, jak również nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego własnego postępowania, i nie dokonało odmiennych ocen, odwołując się wyłącznie do wysokości budynków na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną o nr [...], wskazując na konieczność jej kontynuacji i kwestionując możliwość nawiązania do wysokości budynku na działce nr [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szerzej. W ujęciu funkcjonalnym są to wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. II SA/Bk 677/2004 publ. ONSA i WSA 2006/2/ poz.54/. Stanowisko takie zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. sygn. [...] stwierdzając, iż działka sąsiednia to niekoniecznie działka bezpośrednio przylegająca do terenu potencjalnego zainwestowania. Wystarczy, że położona jest w sąsiedztwie stanowiącym pewną urbanistyczną całość z działką inwestycyjną. Podobne stanowisko wyrażone zostało w szeregu innych orzeczeń. Wiele z nich zostało trafnie przytoczonych w treści skargi. Wskazują one na konieczność uwzględnienia przez organ ustalający warunki zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa i konieczności zachowania urbanistycznej całości. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał przekonywująco, że działka o nr [...] nie tworzy urbanistycznej całości z wchodzącymi do obszaru analizowanego pozostałymi działkami, w tym o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nie może tym samym stanowić odniesienia dla rozbudowy i nadbudowy budynku znajdującego się dla działce nr [...] w zakresie wymagań wynikających z art. 61 ust.1 upzp. Organ nie wyjaśnił również w jaki sposób uchylona przez niego decyzja organu I instancji naruszała interes prawny skarżących. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że niewątpliwe wystąpi uciążliwość polegająca na zaciemnieniu działek sąsiednich. Uzasadnienie decyzji w tej części nie spełnia zatem wymogu sporządzenia uzasadnienia o przekonywującej treści. Organ rozpatrujący odwołanie od decyzji, w której organ I instancji ustalił warunki zabudowy, dostrzegając uchybienia tej decyzji, powinien raczej orzekać na podstawie art. 138 § 2 Kpa, a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, chyba, że decyzja reformatoryjna, którą zamierza wydać, znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej wskazanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowiącej załącznik do tej decyzji. Było to tym bardziej wskazane, że sam organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, że organ I instancji nie obliczył średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru, przy czym sam również nie dokonuje ustaleń w tym zakresie. Orzeczenie reformatoryjne może być wydane jeżeli organ odwoławczy dysponuje wszystkimi danymi wymaganymi do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dostrzeżone wyżej uchybienia, doprowadziły Sąd do wniosku, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy § 8 rozporządzenia oraz przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, okazały się zasadne, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając ostatecznie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Kolegium winno wziąć pod uwagę dostrzeżone przez Sąd uchybienia i dopiero w oparciu o w pełni zgromadzony materiał dowodowy odnieść się do spełnienia, zakreślonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych, wymogów w zakresie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c orzec jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152, zaś o kosztach (pkt III wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.