II SA/Sz 1109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008r. sprawy ze skargi W. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] r. Znak [...], Nr [...], II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. i E. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV przyznaje na rzecz adwokat A. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kwotę [...],obejmującą podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę [...] złote tytułem uiszczonej opłaty skarbowej. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) po rozpoznaniu odwołania W. i E. J. od decyzji Prezydenta S. z dnia [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz M. i W. A., D. i L. P., G. i R. P. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 3 garaży murowanych, na działce nr [...], obręb nr [...], położonej przy ul. [...] nr [...] w S - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu podano, że Prezydent S decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 3 garaży murowanych, opierając się na sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzającej dopuszczalność planowanej inwestycji. Jednocześnie organ I instancji podał, że lokalizacja garaży przed frontem zabudowy mieszkaniowej znajduje się przed wyznaczoną w "analizie ..." obowiązującą linią sytuowania zabudowy garażowej i nie stanowi kontynuacji funkcji, formy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Istniejąca w sąsiedztwie na działce o numerze [...] wiata nie jest obiektem gospodarczo-garażowym, lecz stanowi element kamiennego ogrodzenia, natomiast istniejące przy ul. [...], garaże murowane znajdują się na zapleczu nieruchomości za frontem zabudowy mieszkaniowej. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli współwłaściciele nieruchomości W. i E. J., podnosząc, iż nie zgadzają się na realizacje planowanej zabudowy garażowej. Odwołujący się wskazali, że inwestycja narusza ich interesy, a jej realizacja uniemożliwi dotychczasowy sposób korzystania przez nich z przydomowego ogródka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca m.in. na wykonaniu obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. l cyt. ustawy wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków; co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z akt sprawy na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość zabudowy nieruchomości, zależy zatem od ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przeprowadzoną analizę. Wynik tej analizy, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do wydanej decyzji wskazuje, iż wnioskowane zamierzenie w świetle przesłanek o których mowa w art. 61 cyt. ustawy jest dopuszczalne i może być przedmiotem dalszej realizacji. Planowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, teren posiada dostęp do drogi publicznej, a jego uzbrojenie istniejące i projektowane jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Projekt decyzji organu I instancji został także uzgodniony z właściwym miejscowo zarządem dróg powiatowych. W tych okolicznościach brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez strony zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy zgoda współwłaściciela nieruchomości będącej przedmiotem zainwestowania nie jest wymagana. Dlatego też wskazane przez odwołujących się argumenty dotyczące ograniczenia planowaną inwestycją, dotychczasowego sposobu korzystania z umownej części ich działki nie mogą posiadać na tym etapie postępowania znaczenia prawnego. Kwestia zgody na przedmiotową inwestycję będzie rozstrzygana dopiero w toku postępowania o pozwolenie na budowę. W przypadku braku zgody może być ona uzyskana na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli W. J. i E. J. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zespołu trzech garaży murowanych zlokalizowanych od frontu działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.z uwzględnieniem budowy również czwartego garażu dla nich, ale nie zlokalizowanym na zapleczu działki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i lit. e oraz pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ustalenie warunków zabudowy przedmiotowych garaży w sprzeczności z wymaganiami dotyczącymi ochrony przed hałasem i drganiami oraz uzasadnionymi interesami odwołujących się, jak nieodpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Zarzucili nadto rażące naruszenie przepisu art. 206 k.c., przez naruszenie ich uprawnienia do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W uzasadnieniu skargi W. i E. J. stwierdzili, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt l lit. d i lit. e, oraz pkt. 8 i 9 cyt. ustawy obiekt budowlany (zespół trzech garaży murowanych) powinien spełniać wymagania odnośnie warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, a w szczególności powinien szanować uzasadnione interesy osób trzecich, tj. skarżących. Mając na względzie rzeźbę przedmiotowej nieruchomości, usytuowanie lokalu mieszkalnego na dole, zlokalizowanie garaży na wzniesieniu narusza powołane przepisy. Podnieśli również, że przedmiotowa działka, na której ma być zlokalizowany zespół trzech garaży murowanych stanowi współwłasność skarżących i wnioskodawców. W związku z tym wcześniej uzgodniono pomiędzy sobą podział przedmiotowej działki, w ten sposób, że ogródki działkowe należą do konkretnych osób, tj. ogródek nr 1 – do W. i E. J., nr 3 - do D. i L. P., nr 4 do G. i R. P., nr 2 do M. i W. A. Ponadto odległość pomiędzy ogródkiem skarżących a granicą sąsiedniej działki nr [...] wynosi 8,5 m, co sprawia, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagać będzie likwidacji ogródka. Tym samym naruszony zostanie podział dokonany między sąsiadami i naruszone uprawnienia skarżących wynikające z art. 206 k.c. Ogródki były dzielone 15 lat temu, są zagospodarowane, ogrodzone, rosną 15-letnie drzewa i krzewy. Podwórko jest wykorzystywane jako teren rekreacyjny, plac zabaw dla dzieci i znajdują się tam wieszaki na bieliznę. Natomiast oświadczenie złożone przez G. i R. P., pod adresem skarżących jest kłamliwe i szkalujące. Są to oszczerstwa, napisane z nienawiści i z zazdrości o piękny ogródek. Zdaniem skarżących wskazane przez nich okoliczności uzasadniają zmianę lokalizacji dla planowanej inwestycji i usytuowanie jej od frontu działki nr 54, gdzie będzie bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Garaże mogłyby być usytuowane od czoła działki, wbudowane w płot jak w bloku nr 45, gdzie od strony ulicy stoi wiata-garaż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wykonywanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest zarzut dotyczący linii zabudowy. Zgodnie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków o których mowa w tym przepisie, a przede wszystkim, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie powyższe wprowadziło do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zamianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Funkcją tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 3 garaży murowanych realizowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w S., określając funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej o funkcję gospodarczą – garaże dla samochodów osobowych. Natomiast stanowiąc o warunkach i zasadach zagospodarowania terenu wskazał, że planowane garaże ustawione będą zgodnie z obowiązującą linią zabudowy gospodarczo – garażowej wyznaczonej na załączniku graficznym do decyzji. Jak wskazano wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca wymóg ten sprecyzował w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Nr 164, poz. 1588) stanowiąc, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy. W myśl § 9 cyt. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, a wyniki analizy (§ 3 ust. 1), zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że obowiązującą linią zabudowy jest linia zabudowy gospodarczo – garażowej (k. 49.1 akt administracyjnych) i przebiega ona w głębi działki nr 54. Z powołanych wyżej przepisów wynika jednak, że określenie obowiązującej linii nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oznacza to, że na załączniku graficznym winny być wskazane te obiekty, w odniesieniu do których, wyznacza się linię nowej zabudowy. Tego jednak w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji brakuje. Pojedynczy obiekt o funkcji garażowej znajduje się wprawdzie na działce numer 56, ale z danych zamieszczonych w analizie nie wynika, że między tym obiektem, a linią zabudowy wyznaczoną przez organ na działce nr 54, istnieje związek wskazujący na ciągłość linii zabudowy, dotychczasowej i nowej. W decyzji mowa jest poza tym o zabudowie gospodarczo – garażowej, którą nowy obiekt winien uzupełniać, ale zabudowa ta nie została na załączniku uwidoczniona. Nie wskazanie tych danych stanowi istotny brak w analizie stanowiącej załącznik do decyzji, co sprawie, że nie możliwa jest kontrola prawidłowości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i uzupełnić braki w materiale procesowym tak, aby można ocenić, czy ustawowe wymogi dotyczące nowej zabudowy zostały spełnione. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 200 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.