II SA/Sz 1109/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Henryk Dolecki, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej "K.p.a.", w związku ze stwierdzeniem w opinii technicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, sporządzonej w [...] r. przez J. K. K., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] , występowania nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym [...] przy ul. [...] , co przyczyniło się do występowania zacieków w lokalu mieszkalnym nr [...] , nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] : 1. I. L. zam. w Wałczu, przy ul. [...] , 2. T. M., zam. [...] przy ul. [...], 3. K. M., zam. [...] przy ul. [...] , 4. A. M. ul. zam. [...] przy ul. [...] 5. A. M. zam. [...] przy ul. [...] 6. B. P. zam. [...] przy ul. [...] 7. T. S. zam. [...] przy ul. [...] , 8. M. S. zam. [...] przy ul. [...] , 9. D. C., zam. [...] przy ul. [...] , 10. J. C., zam. [...] przy ul. [...], - nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego [...] przy ul. [...] polegających na konieczności całkowitej likwidacji istniejących nieszczelności pokrycia dachowego w zakresie: przełożenia fragmentu pokrycia dachowego gdzie występuje klawiszowanie dachówek, wyeliminowania możliwości nawiewania śniegu pod połać dachową. Organ I instancji określił w rozstrzygnięciu decyzji termin wykonania obowiązku do dnia [...] r. oraz nałożył obowiązek ustanowienia nadzoru nad prowadzonymi robotami osoby posiadającej stosowne kwalifikacje budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym [...] przy ul. [...] , wydał w dniu [...] r. postanowienie nr[...] , w którym w związku z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego części obiektu budowlanego nałożono na współwłaścicieli obiektu obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] , sporządzonej przez osobę wykonującą samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. W dniu [...] r. J. C., współwłaściciel budynku mieszkalnego, przedłożył opinię techniczną sporządzoną przez J. K. K., w której w pkt. 5.1, oznaczonym jako wnioski, wyszczególniono: - "W ułożonym pokryciu dachowym występują usterki w postaci klawiszowania dachówek, niedokładności w wykonaniu obróbek blacharskich komina a także nieprawidłowym obsadzeniu okien połaciowych nowych oraz nieprawidłowym obrobieniu okna połaciowego istniejącego (od strony ulicy)", - "Występujący w mieszkaniu na poddaszu p. L. zaciek ma charakter zacieku jednorazowego i prawdopodobnie miał miejsce w okresie wiosennym, po. roztopach śniegu zgromadzonego w przestrzeni pomiędzy dachówkami a folią", - "Charakter występujących wad i usterek pozwala na dokonanie robót poprawkowych poprawiających zdecydowanie szczelność pokrycia dachowego". W celu wskazania sposobu usunięcia wyszczególnionych powyżej nieprawidłowości w pkt. 5.2 opinii technicznej opiniujący wydał następujące zalecenia: - przełożyć fragment pokrycia dachowego gdzie występuje klawiszowanie dachówek, - dokonać przeglądu obróbek blacharskich kominów i ewentualnie wykonać nowe obróbki z wyeliminowaniem możliwości nawiewania śniegu pod połać dachową, - wykonać prawidłowe osadzenie okien połaciowych z zastosowaniem kołnierzy dla istniejącego rodzaju pokrycia dachowego. Ponadto sporządzający opinię wskazał, że prace poprawkowe należy wykonać zgodnie z warunkami technicznymi wykonywania i odbioru robót budowlanych, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Po zawiadomieniu stron przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o konieczności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo I.L. dotyczące zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego, jednak po jego przeanalizowaniu organ stwierdził, że strona nie wniosła żadnych nowych dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Od decyzji organu I instancji I. L. odwołał się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołujący się zarzucał organowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Podnosił, że opinia J. K. K. nie oddaje prawdy o stanie technicznym dachu. Twierdził, że stan ten jest taki sam od [...] roku i wymienił stwierdzone w tamtym czasie nieprawidłowości. Ponadto zapewniał, że wykonane przez niego 2 okna połaciowe "...są osadzone prawidłowo, mocno i bez przecieków". Do odwołania I. L. załączył kserokopię pisma skierowanego do autora opinii technicznej, w której wymienił wady - które jego zdaniem - zostały pominięte przez autora opracowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że dach budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W opracowanej na żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] opinii technicznej, jej autor – rzeczoznawca budowlany J.K. K., stwierdził nieprawidłowości w ułożeniu pokrycia dachowego (dachówek) i osadzeniu okien połaciowych oraz niedokładności w wykonaniu obróbek blacharskich komina. W związku z tym zalecił w punkcie 5.2 przełożenie fragmentów pokrycia dachowego, gdzie występuje klawiszowanie dachówek, dokonanie przeglądu obróbek blacharskich kominów i ewentualne wykonanie nowych obróbek z wyeliminowaniem możliwości nawiewania śniegu pod połać dachową, wykonanie prawidłowego osadzenia okien połaciowych z zastosowaniem kołnierzy dla istniejącego rodzaju pokrycia dachowego. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji Nr [...] organ I instancji nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wymieniając zakres niezbędnych robót nie ujął jednak, wykazanych w opinii, prac związanych z prawidłowym osadzeniem okien połaciowych. Ten sam organ decyzją Nr[...] , również z dnia [...] r. nałożył na I. L. obowiązek prawidłowego osadzenia okien połaciowych w tym samym budynku, wstawionych samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia). Z akt sprawy nie wynikało, by wszystkie wskazane w opinii technicznej, jako wymagające prawidłowego osadzenia, okna połaciowe wykonano samowolnie. Zdaniem organu, okna wykonane legalnie powinny być ujęte w decyzji dot. usunięcia nieprawidłowości. Z kolei nieprawidłowość w osadzeniu okien może wynikać z faktu zmiany pokrycia dachowego (z dachówki karpiówki na dachówkę zakładkową), której dokonano w trakcie remontu dachu w latach[..] . Organ II instancji zalecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego , by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnił wątpliwości zgłoszone przez I. L. w piśmie z dnia [...] r., skierowane do autora opinii technicznej. I. L. nie zgadzając się z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze domagał się uchylenia decyzji organu II instancji i zarzucał, że organ ten nie odniósł się do jego odwołania, a decyzja jest ogólna i nie zawiera żadnych nakazów. Podnosił, że sprawa została rozbita na dwie decyzje, chociaż dotyczą tej samej sprawy. Twierdził, że okna są osadzone "prawnie, dobrze i nie przynoszą szkód dachowi, natomiast tak fatalne wykonanie pokrycia dachu ma wpływ na okna i przecieki w dachu". Skarżący zakwestionował nadto opinię wydaną przez J. K K. z [...] r. I. L. domagał się rozpatrzenia "sprawy dachowej właściwie, rzeczowo, sprawiedliwie i wyraźnie bez żadnych domysłów i niedopowiedzeń" oraz wydania wyroku, który "zobowiąże nadzór budowlany do prawidłowego działania w rozpoznaniu sprawy i wydania sprawiedliwej decyzji". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie ww. przepisu jest decyzją o charakterze procesowym, co oznacza, że nie rozstrzyga ostatecznie sprawy pod względem merytorycznym. Taka procesowa podstawa prawna decyzji rzutuje na sądową kontrolę jej zgodności z prawem, bowiem w zasadzie wymaga przede wszystkim zbadania, czy wydany akt nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej ocenie pamiętać trzeba o istotnej zmianie tego przepisu, dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej z dniem 11 kwietnia 2011 r. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. przed omawianą zmianą stanowił, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zgodnie zaś ze zmienionym brzmieniem, obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Dokonana zmiana, aczkolwiek z pozoru nieznaczna, w istotny sposób ograniczyła możliwość wydawania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym zawężając dopuszczalność jej wydania tylko do sytuacji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Powyższemu ograniczeniu kasacyjnego uprawnienia organu odwoławczego towarzyszy obecnie obowiązek ("powinien") wskazania, jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ratio legis dokonanej zmiany zmierza między innymi do ustanowienia precyzyjniejszych, niż dotychczas, warunków stanowiących podstawę uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a przez to do ograniczenia uprawnienia kasacyjnego organu odwoławczego do niezbędnego minimum i w rezultacie prowadzi do zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście powyższej zmiany, pod kątem zgodności tej decyzji z obowiązującym w dniu jej wydania brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. wykazała, że organ II instancji- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył tego przepisu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) i trafne jest wskazanie, że nie ustalenie przez organ I instancji istotnych dla sprawy okoliczności nakazywało przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, i to w znacznej części. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nieodpowiedni stan techniczny nieruchomości dotyczył dachu oraz osadzenia okien połaciowych, co zostało stwierdzone w opinii rzeczoznawcy J. K. K. z [...] r. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na pismo skierowane przez skarżącego dniu [..] r. do rzeczoznawcy, znajdujące się w aktach sprawy, w którym nie tylko polemizował z treścią wydanej opinii, ale również wnosił o wyjaśnienie szeregu dodatkowych zastrzeżeń dotyczących stanu technicznego dachu, w tym warstw dachówek leżących przy rynnach, zlikwidowanych nadbitek dachowych, kanałów spalinowych pod dachem, barierek ochronnych, by spadające z dachu bryły lodu nie niszczyły rynny i nie zagrażały przechodniom. Organ II instancji – mając na uwadze treść art. 138 § 2 K.p.a. - zobowiązał zatem organ I instancji nie tylko do wyjaśnienia kwestii prawidłowego zamocowania okien połaciowych, lecz również zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę skarżącą, które winny zostać wyjaśnione zarówno przez organ, jak i sporządzającego opinię rzeczoznawcę po ich wpłynięciu do organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. i właściwie ocenił, że istnieje konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień. Jakkolwiek uzasadnienie organu odwoławczego nazbyt lakonicznie formułuje zalecenia dla organu I instancji, to jednak jego treść oddaje istotę sprawy i nie stanowi takiego uchybienia proceduralnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy uznając skargę I. L. za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) oddalił skargę.