II SA/Sz 1109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 16 ust. 1, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) Starosta orzekł o odmowie udostępnienia Okręgowej Izbie Architektów przetworzonej informacji publicznej w przedmiocie sporządzenia zestawienia zawierającego dane osobowe autora części architektonicznej projektu budowlanego, informację o jego przynależności do izby samorządu zawodowego, wyszczególnienie wszystkich projektów danego autora, na podstawie których wydano pozwolenia na budowę w okresie od [...] wraz ze wskazaniem nazwy i adresu inwestycji, której dane pozwolenie dotyczy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przywołany przez Okręgową Izbę Architektów przepis art. 8 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nakłada na organy samorządu jedynie obowiązek sprawowania nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członów izb. Kontrola zaś posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji jest zadaniem organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, o czym stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ wskazał, iż przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę wymaga się bowiem sprawdzenia, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, czyli czy uzyskał wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności (art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem organu ustawa Prawo budowlane wystarczająco chroni interes publiczny, gdyż w określonej części, będącej przedmiotem wnioskowanej informacji, dbałość o interes publiczny zapewnia Starostwo, które przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę każdorazowo weryfikuje uprawnienia budowlane projektantów. Ponadto, organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy Prawo budowlane, to do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego należy również nadzór i kontrola nad przestrzeganiem właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Taka konstrukcja Prawa budowlanego, zdaniem organu, pozwala w pełni zabezpieczyć interes publiczny w rzeczonej materii. Z ostrożności wskazano, iż żądane dane wnioskodawca winien próbować uzyskać wykorzystując przepisy korporacyjne, choćby art. 41 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Podsumowując, organ doszedł do przekonania, iż szczególnie istotny interes publiczny dla wnioskowanej przez Okręgową Izbę Architektów informacji nie został należycie wskazany, co legło o podstaw w/w decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Okręgowa Izba Architektów reprezentowana przez r.pr. K. B. z Biura Prawnego S.N., A. Ł., K. B. zaskarżyła w/w decyzję w całości, wniosła o jej uchylenie w trybie samokontroli, ewentualnie o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz zarzuciła w/w decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz niedostateczne wyjaśnienie jej okoliczności; 2) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do faktów jak i co do prawa - w części dotyczącej niewskazania przez wnioskodawcę szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji; 3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 4) art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w oparciu o błędne uznanie, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy nie występował szczególnie ważny interes publiczny w ujawnieniu wnioskowanych informacji. Nadto, Okręgowa Izba Architektów zarzuciła w/w decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię oraz niezgodne z prawem wyłączenie jawności informacji publicznej; 2) art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie uzasadniają " " w uzyskaniu przedmiotowych informacji, w sytuacji gdy wnioskodawca szczegółowo wykazał, że uzyskanie tych informacji ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego; 3) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż Starosta nie jest organem zobowiązanym do udostępnienia zawnioskowanej przetworzonej informacji publicznej. W uzasadnieniu Okręgowa Izba Architektów wskazała, iż dowolna ocena dowodów, wbrew zasadom logicznego rozumowania i zasadom doświadczenia życiowego doprowadziła do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. Nadto, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych podniosła, iż odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą oraz iż ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji, a wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. W uzasadnieniu podkreślono również, iż za trafnością stanowiska Izby przemawia to, iż ustawa nakłada na samorządy zawodowe architektów, inżynierów budownictwa oraz budownictwa obowiązek współdziałania m.in. z organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego, co tym bardziej uzasadnia należyty przepływ informacji pomiędzy izbami architektów, a organami wydającymi pozwolenia na budowę i przeprowadzającymi ich dokumentację. Zdaniem Izby weryfikacją listy powinien być zainteresowany również organ jako udzielający pozwoleń na budowę. Decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) w sprawie odwołania Okręgowej Izby Architektów, od decyzji Starosty z dnia [...] o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienia do uzyskania przetworzonej informacji publicznej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy czym zwrócono uwagę, iż pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa i jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Nadto, zaznaczono, iż w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej oznacza to, iż interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Zdaniem Kolegium, podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest wykazanie, iż działanie organów i innych podmiotów realizujących działania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi wykazać, iż informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślić okoliczności i fakty, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, iż działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Tymczasem w opinii Kolegium, strona skarżąca nie wykazała istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, nie wskazała, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne. Nadto, zwrócono uwagę, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które legło u podstaw odwołania Izby, dotyczyło zupełnie innego stanu faktycznego. Nadto, Kolegium podzieliło zdanie organu I instancji w kwestii dostatecznej kontroli przez starostów wydających decyzje na podstawie ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie posiadania przez autorów projektów wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, gdyż obligują do tego przepisy art. 34 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję Okręgowa Izba Architektów zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego; 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż Starosta w niniejszym stanie faktycznym nie jest organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej przetworzonej informacji publicznej; 3) art. 17 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy samorząd zawodowy architektów reprezentuje osoby wykonujące zawód zaufania publicznego i sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego określonego ustawą oraz działa dla ochrony powyższego interesu; 4) art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji w postaci wskazanej we wniosku; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 7) art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie zarówno przez organ I jak i II instancji działań osłabiających zaufanie obywateli do organów państwa; 8) art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarówno co do faktów, jak i co do prawa - w części dotyczącej rzekomego niewykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia [...] odmawiającej skarżącej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu w wysokości dwukrotności stawki minimalnej oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż we wniosku o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej wskazywała, że przedmiotowa lista architektów jest jej potrzebna w celu prowadzenia postępowania w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i zawodowej członków samorządu, a w konsekwencji ma wpłynąć na jak najlepszą jakość wykonywanej pracy architekta oraz ma zapobiec uchybieniom mogącym powstać w tym zakresie, a nadto w związku z tym, iż zgodnie z art. 17 Konstytucji, samorządowi architektów zostało ustawowo powierzone sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu architekta (zawodu zaufania publicznego) w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, co ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa i zdrowia ogółu obywateli oraz ich interesów majątkowych powierzanych architektom (projektantom)w toku procesu budowlanego, to działanie skarżącej jako podmiotu realizującego zadania publiczne, jest działaniem w interesie publicznym i ma znaczenie dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. W odpowiedzi na skargę z dnia 30 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wskazując w uzasadnieniu, iż skarżąca w skardze podnosi zarzuty, które były przedmiotem postępowania odwoławczego, a które Kolegium uznało za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Izba Architektów wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Starosty o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej w przedmiocie sporządzenia zestawienia danych osobowych (t.j. imię i nazwisko), autora części architektonicznej projektu budowlanego, wyszczególnienia wszystkich projektów danego autora, na podstawie których wydano pozwolenie na budowę w okresie od [...] wraz ze wskazaniem nazw i adresu inwestycji. Jak wynika z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca trafnie wskazała na przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji przesądzający o tym, iż zawód architekta jest zawodem zaufania publicznego, a zadaniem samorządu jest również dbanie o należyte jego wykonywanie. Należy zgodzić się również, iż działalność Izby określona w art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie ogranicza się do obowiązków korporacyjnych, ale też realizuje interes publiczny i służy jego ochronie. Nie ma wątpliwości, iż leży w interesie publicznym, aby samorząd zawodowy architektów poprzez nadzór i kontrolę swych członków wpływał na wyższą jakość świadczonych usług oraz ujawniał osoby niewłaściwie wykonujące ten zawód, bądź niemające wymaganych uprawnień. Nie może jednak zniknąć z pola widzenia, iż wbrew temu, co twierdziła strona skarżąca, nie było wystarczającą przesłanką do udzielenia przez organ informacji przetworzonej to, że informacja publiczna, której żądała, jest związana z funkcjonowaniem samorządu zawodowego architektów i realizacją nałożonych na samorząd obowiązków. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie wnioskodawczyni żądała informacji publicznej przetworzonej, której uzyskanie jest uwarunkowane wykazaniem, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem trudno z ogółu zadań nałożonych ustawowo na samorząd architektów wyprowadzić uprawnienie do uzyskania przez izbę żądanych w sprawie konkretnych informacji w formie przetworzonej przez organ administracji. Założyć należy, że samorząd zawodowy, w toku wieloletniego istnienia stworzył takie zasady i warunki swojej działalności, aby właściwie wykonywać zadania ustawowe, w szczególności w zakresie: (1) sprawowania nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, (2) nadawania i pozbawiania uprawnień budowlanych, (3) współdziałania w doskonaleniu kwalifikacji zawodowych architektów, (4) prowadzenia postępowań w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków samorządów zawodowych (art. 8 ww. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.). Z ustaleń poczynionych w sprawie nie wynika, aby zachodziły jakieś nadzwyczajne okoliczności świadczące o tym, iż uzyskanie żądanych przez Izbę informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie przedstawiono również argumentów przemawiających za tym, iż uzyskanie żądanych konkretnie informacji wpłynie znacząco na działalność Izby. Co ważne, nie mogła być wystarczającą podstawą do uwzględnienia wniosku ewentualność incydentalnego ujawnienia przypadków nierzetelnego wykonania usług architektonicznych, czy posłużenia się sfałszowanymi uprawnieniami budowlanymi lub zaświadczeniami o przynależności architektów do Izby. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż uzyskanie informacji potrzebnych do czynności kontrolnych Izby nie wymaga ich przetworzenia przez organ administracji. Izba może bowiem uzyskać dane wymienione we wniosku w ramach uprawnienia do tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki szczególnego interesu publicznego. W orzecznictwie sadów administracyjnych i piśmiennictwie przyjmuje się, że akta spraw administracyjnych - z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną - stanowią informację publiczną. Tak samo są kwalifikowane decyzje o pozwoleniu na budowę oraz projekty budowlane podlegające zatwierdzeniu w decyzjach organów architektoniczno -budowlanych. Należy wskazać, iż w decyzjach właściwych organów architektoniczno -budowlanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są zawarte dane co do nazwy, rodzaju i adresu zamierzenia budowlanego (inwestycji) oraz nazwiska autora projektu, jego specjalności, zakresu, numeru uprawnień budowlanych i wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z kolei dane co do numeru uprawnień i wpisu na liście członków izby samorządu zawodowego można skonfrontować z informacjami będącymi w posiadaniu poszczególnych Izb, dostępnych również internetowo. Przy ocenie zasadności odmowy dokonanej przez organ administracji należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego organ architektoniczno -budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza kompletność projektu oraz zaświadczenie o przynależności autora projektu do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Ponadto, stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Warto też dodać, że na podstawie art. 82b Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek prowadzić w formie elektronicznej lub innej rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę z określonymi danymi pochodzącymi ze złożonych wniosków i wydanych decyzji. Z powyższych względów należało przyjąć, iż realizacja zadań wskazywanych w niniejszej sprawie przez Izbę jest możliwa poprzez skorzystanie z dostępnych informacji publicznych (wgląd do rejestrów i dokumentów urzędowych), a Izba nie wykazała takich okoliczności, które świadczyłyby o tym, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zakres żądania Izby wymagałby znacznego zaangażowania pracowników, co utrudniłoby normalny tok działania organu. Tymczasem, jak zostało wykazane, wniosek dotyczy informacji, które mogą być udostępnione w trybie zwykłym i odpowiednio zanalizowane, przetworzone przez samą wnioskodawczynię. (por. wyrok NSA z 5.09.2013 r. I OSK 863/13). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy obu instancji przy wydawaniu decyzji nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dostatecznie w swojej decyzji uzasadnił odmowę udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z 15.05.2013 r. W związku z powyższym należy uznać, iż decyzja zarówno organu I jak i II instancji nie naruszały prawa, zwłaszcza ze dokonana odmowa udzielenia informacji przetworzonej nie jest tożsama z odmową udostępnienia informacji publicznej tzw. prostej. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.