II SA/Sz 111/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi M. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 147, art. 149 § 3 i art. 28 kpa po rozpoznaniu odwołania M. i S. J. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu Nr [...] z dnia [...] r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej T. B., dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pomieszczeń usług rekreacyjno - kulturalnych z urządzeniami technicznymi na działce przy ul. [...] w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż w dniu [...] r. M. i S. J. wystąpili do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta: - Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami podziemnymi, - Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pomieszczeń usług rekreacyjno - kulturalnych z urządzeniami technicznymi, - Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w liczbie mieszkań od [...] do [...] w formie zabudowy szeregowej. Wniosek swój oparli na przesłankach z: art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., argumentując, że inwestor T. Ż. przed wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla własnej nieruchomości obowiązany był zalegalizować wybudowane samowolnie na tej nieruchomości obiekty. Takiej legalizacji nie dokonał, zatem wydając kwestionowane decyzje Prezydent Miasta orzekał w oparciu o fałszywe, niezgodne z prawdą i stanem faktycznym, dane. Nadto wnioskujący podnieśli, że mając przymiot strony nie uczestniczyli w postępowaniach zakończonych kwestionowanymi decyzjami. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 i art. 149 § 3 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zakończonego tą decyzją, co zostało już rozstrzygnięte wcześniejszymi decyzjami Prezydenta Miasta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Równocześnie wyjaśniono, iż sprawa ewentualnych samowoli budowlanych na terenie działki inwestycyjnej nie wpływała na możliwość ustalenia warunków zabudowy, ponieważ decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawano wyłącznie po skonfrontowaniu planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji M. i S. J. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając, że powinni uczestniczyć jako strona w powyższym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić zarówno na wniosek strony, jak tez z urzędu, zatem organ I instancji w decyzji powinien wyjaśnić dlaczego pomimo istnienia podstaw nie podjął tego postępowania z urzędu. Podnieśli nadto, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją naruszyła warunek określony decyzją Wojewody z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia strefy ochrony sanitarnej komunalnych ujęć wody. Zarzucili również, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie skonfrontował projektowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę i wydanie decyzji o wznowieniu postępowania. Odnosząc się do powyższych argumentów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (§ 3). Stosownie do § 2 wskazanego artykułu postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustawodawca nie wskazuje przesłanek wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, co spowodowało, że przesłanki te zostały określone w orzecznictwie i doktrynie prawa, w tym przez przyjęcie, iż jedną z nich, mającą charakter podmiotowy, jest fakt, iż podanie wniósł podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Z drugiej strony ustawodawca w art. 151 § 1 zdanie wstępne k.p.a. wyraźnie stwierdza, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., a więc postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i dotyczącego m.in. przyczyn wznowienia, organ może wydać różne decyzje, które zależą od tego czy stwierdzi istnienie podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Jedną z tych podstaw jest zaś fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4). Podstawa ta nie zachodzi, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy lub gdy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, co równa się ustaleniu, iż wnoszący podanie o wznowienie nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W tym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia postępowania. To zaś winno, jak wynika z art. 151 § 1 zdanie wstępne k.p.a., nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. We wszystkich innych przypadkach (art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 k.p.a.) krąg podmiotów mający przymiot strony jest tożsamy z postępowaniem zwykłym. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podlegało już badaniu. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało ostateczną decyzję z dnia [...] r. ([...]). Zatem M. i S. J. nie mogą obecnie skutecznie domagać się wznowienia postępowania w oparciu o tę samą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei do wznowienia postępowania na wniosek M. i S. J. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. istnieje przeszkoda podmiotowa polegająca na tym, iż osoby te nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym. Okoliczność ta skutkuje odmową wznowienia posterowania - art. 149 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego, że organ I instancji powinien z urzędu wznowić postępowanie zakończone decyzją Nr [...], Kolegium za orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia [...] r., [...]) wskazuje, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji poinformował, że nie widzi podstaw do podjęcia postępowania z urzędu. Reasumując powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzasadniona, co prowadzi do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższą Decyzję M. i S. J. zaskarżyli w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 145 §1pkt.1 i art. 145 §1 pkt.4 w zw. z art.28 kpa, wobec tego, że brak ich udziału w postępowaniu w trybie zwyczajnym, SKO potraktowała jako przeszkodę podmiotową wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 1 kpa mimo, iż skarżący nie mogli brać udziału w tym postępowaniu, gdyż ich o nim nie powiadomiono, chociaż z mocy art.28 kpa mieli przymiot strony postępowania. Podnieśli też, że SKO błędnie oceniła zarzut naruszenia zasad inwestowania w strefie ochrony sanitarnej, traktując go jedynie jako zarzut istnienia samowoli budowlanych, które jak wynika z treści ich odwołania stanowiły jedynie przesłankę do sformułowania wniosku iż nastąpiło istotne naruszenie zasad inwestowania w tzw. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący nadto podnieśli, iż organ I instancji bez dokładnego zbadania okoliczności sprawy i zebranych dokumentów, odmówił wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją z dnia [...]r. Oddalając wniosek organ I instancji oparł decyzję wyłącznie na przepisach art. 145 §1 pkt 1 i art. 147 kpa pomijając przepis art. 145 §1 pkt.4 kpa mimo zarzutu, iż wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy, za to z winy organu przed którym postępowanie się toczyło, a który, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie powiadomił ich o nim jako strony. Wiedzę o postępowaniu o którego wznowienie wnoszą uzyskali dopiero po przesłaniu im jako stronie postępowania, decyzji INB z dnia [...]r. znak. [...] w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wybudowanych obiektów na działce przy ul. [...]. Jako strona powinni także uczestniczyć we wszystkich postępowaniach dotyczących działki gruntu z którą sąsiadują. Organ jako podstawę odmowy wznowienia postępowania podał m.in. przepis art. 147 kpa z którego wynika, że postępowanie takie może zostać wszczęte również z urzędu. Organ nie wyjaśnił dlaczego nie zastosował drugiej z dwu alternatywnych możliwości, wszczęcia postępowania pomimo, iż były podstawy do podjęcia takiej decyzji. Ustalając inwestorowi przedmiotową decyzją z dnia [...]r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jako: "Budowa zespołu pomieszczeń usług rekreacyjno -kulturalnych z urządzeniami technicznymi" organ nie wziął pod uwagę faktu, iż zabudowa działki wobec jej położenia w strefie ochrony sanitarnej komunalnych ujęć wody (strefa ochronna ujęcia wody [...]), musi spełnić uwarunkowania zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...]r. znak: [...], gdzie dopuszczono w strefie ochrony chemicznej, w której znajduje się przedmiotowa nieruchomość, realizację budownictwa mieszkaniowego rozproszonego jedno i wielorodzinnego pod warunkiem zastosowania zabezpieczeń chroniących przypowierzchniowe środowisko gruntowo-wodne przed zanieczyszczeniem. Zatem niedopuszczalnym było w tym miejscu (działka inwestora) ustalanie zabudowy innej niż wskazana przez Wojewodę. Ustalone warunki umożliwiły niedopuszczalne odstępstwo od w/w zasady. Podstawę wniosku, opartą o przepis art.145 §1 pkt1 kpa, sformułowano na podstawie ukrycia przez inwestora przed organem ustalającym warunki zabudowy faktu nielegalnej wówczas rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o wiele elementów, stanowiących samowolę budowlaną. Fakt ten spowodował, iż organ nie wiedział, że ustalając w takiej sytuacji warunki zabudowy działki spowoduje naruszenie dopuszczalnego udziału zabudowy powierzchni działki w wymaganą powierzchnię ekopozytywną (ekologicznie czynną), tym bardziej, że działka objęta jest [...] i wymóg zachowania współczynnika zabudowy działki jest dla organu obowiązujący, czego nie wzięto pod uwagę. Organ błędnie wywiódł, że :"sprawa ewentualnych samowoli budowlanych nie wchodziła w zakres postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ nie dostrzegł, że w tej sprawie nie chodzi o samowole budowlane ale o stan faktyczny i prawny działki inwestora, który nie pozwalał na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak w skarżonej decyzji. Wobec tego twierdzenie, iż: "nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z planem" i że "decyzję tę wydaje się wyłącznie po skonfrontowaniu inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego", nie poparte stosownym postępowaniem, są nietrafne. Wbrew powyższym twierdzeniom przedmiotowej inwestycji nie skonfrontowano z ustaleniami planu, wobec czego wydano ją z naruszeniem prawa, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania od nowa. Argumentacja uzasadniająca zaskarżoną decyzję jest - zdaniem strony - wadliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż istnieje przeszkoda podmiotowa do wznowienia postępowania w oparciu o przesłanką z art. 145 §1 pkt.1 kpa, gdyż skarżący nie brali udziału w postępowaniu zwyczajnym. Skarżący zarzucili, iż nie mogli w nim brać udziału, gdyż ich o nim nie powiadomiono mimo, iż na podstawie art.28 kpa służył im przymiot strony, który to przepis w ten sposób naruszono. Przesłanka zaś z art.145 §1 pkt.4 kpa nie może zostać zdaniem SKO zbadana, przed wznowieniem postępowania - a takie nie nastąpiło. Zatem mimo tego, że skarżący byli z mocy prawa stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie tylko odmówiono im tego prawa, lecz jednocześnie potraktowano ten fakt jako przeszkodę podmiotową do rozpatrzenia sprawy na podstawie art.145 §1 pkt 1 kpa. Powyższe działanie organów obu instancji rażąco naruszyło prawo, co wykazano powyżej a również narusza zasady postępowania administracyjnego zwłaszcza zawarte w art.6, 7, 8, 9, 10 i 11 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji bądź jej zmianę i orzeczenie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pomieszczeń usług rekreacyjno-kulturalnych z urządzeniami technicznymi wydaną T. Ż. Nadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni, Sąd uchyla zaskarżony akt przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice niniejszej sprawy określają ramy przepisów art. 145 – 151 kodeksu postępowania administracyjnego oraz wniosku skarżących z dnia [...]r. o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pomieszczeń usług rekreacyjno – kulturalnych z urządzeniami technicznymi, wydaną na wniosek inwestora – T. Ż. Jak wynika z akt sprawy – skarżący w powyższym postępowaniu nie brali udziału i w [...]r. składali wniosek o wznowienie tego postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Bezsporne jest, iż w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję ostateczną z dnia [...]r. znak [...] z której wynika, iż organ ten nie uznał, iż skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], o wznowienie którego to postępowania skarżący obecnie ponownie wystąpił wnioskiem z dnia [...]r. powołując się zarówno na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 oraz - dodatkowo - na przesłankę z pkt 1 tego przepisu, twierdząc, że ustalenia, na podstawie których przyjęto istotne dla wydania decyzji z dnia [...]r. okoliczności faktyczne, były niezgodne z rzeczywistością. Odnosząc się do powyższej argumentacji skarżących, należy stwierdzić, iż organ ma rację twierdząc, iż niedopuszczalne jest ponowne badanie przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skoro kwestia ta była już przez ten organ badana i została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...]r. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W tym przypadku nie zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu decyzji ostatecznej SKO z dnia [...]r., zatem wywołuje ona wynikające ze swej treści i atrybutu ostateczności skutki prawne. Co zaś do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, to na przeszkodzie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania na tej sprawie rzeczywiście stoi art. 147 kpa, stwierdzający iż wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym, w rozumieniu tego przepisu, przez stronę należy rozumieć podmiot, który uczestniczył w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, a nie podmiot, który uważa, że w postępowaniu tym winien był mu przysługiwać status strony, lecz bez swej winy w postępowaniu tym nie uczestniczył. Tego ostatniego przypadku dotyczy bowiem przesłanka wskazana w pkt 4 art. 145 § 1 kpa. Skoro zatem skarżący nie byli de facto stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...] nie mogą żądać wznowienia postępowania w tej sprawie z innych przesłanek niż pkt 4 art. 145 § 1 kpa. W związku ze wspomnianą wyżej decyzją ostateczną SKO z dnia [...]r. organ ten nie miał też podstaw do wznawiania przedmiotowego postępowania z urzędu. Ponadto zauważyć należy, iż skarżący w swym wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa powołują się na okoliczności nieodpowiadające wskazanej w tym przepisie przesłane stwierdzającej, iż "dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Argumenty strony skarżącej odnoszące się nie do aspektów procesowych, których dotyczy zaskarżona decyzja, lecz do samej treści decyzji ostatecznej z dnia [...]r., której dotyczy wniosek skarżących o wznowienie postępowania z dnia [...]r. lub kwestionujące decyzję ostateczną SKO z dnia [...]r. nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Z powyższego wynika, iż stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, jest trafne, zaś skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.