II SA/Sz 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013r. sprawy ze skargi T. M. i L. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Starosta Powiatu, na podstawie art. 149 § 1 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wznowił, na wniosek T.M. i L.M., postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B.O. pozwolenia na wykonanie robot budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...], miasto [...]. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił uchylenia opisanej wyżej własnej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał między innymi, że stosownie do przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową i ona jedynie może być stroną w postępowaniu. Wnioskodawcy nie przedstawili argumentów świadczących o sytuacji, w której to mieliby osobisty interes prawny lub, że ich interes prawny został naruszony w wyniku wydanej decyzji administracyjnej zezwalającej inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych, przy nieuznaniu T.i L. M. za stronę postępowania. Pismem z dnia [...] T.M. i L.M. odwołali się od decyzji Starosty z dnia [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...]. Nadto o wydanie decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego poprzez nałożenie na B i J. O. obowiązku odbudowy usuniętych ścian nośnych w lokalu nr [...]. W uzasadnieniu podnosili fakt nie powstania tzw. dużej wspólnoty w świetle ustawy o własności lokali, gdyż uchwały na kanwie których pojęto decyzję były nieprawomocne i zostały zaskarżone do Sądu Okręgowego . Ponadto w sądzie toczy się postępowanie wieczystoksięgowe w zakresie uchylenia wpisów wynikających z aktu notarialnego, tj. oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokali na skutek podziału lokalu mieszkalnego nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i polega na ponownym jej rozpatrzeniu, ale tylko w przypadku gdy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Celem wznowionego postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad wymienionych w tym artykule nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W fazie wstępnej organ administracji publicznej bada podanie pod względem warunków formalnych (takich, jak termin wniesienia wniosku, wskazanie ustawowej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego). Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. (które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W drugim etapie, który następuje po wznowieniu postępowania, organ bada spełnienie merytorycznych przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. W przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc, gdy podstawą podania o wznowienie postępowania administracyjnego jest twierdzenie strony, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, badanie przymiotu strony może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Następnie organ odwoławczy podał, że w dniu [...] (data wpływu do organu) T. i L. M. wystąpili do Starostwa Powiatowego o wznowienie postępowania dotyczącego przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] , twierdząc, iż jako strona postępowania nie brali w nim udziału, wskazując na brak istnienia dużej Wspólnoty Mieszkaniowej. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia [...], znak: [...], wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie a przed jego wydaniem zgodnie z procedurą prawidłowo ograniczył się wyłącznie do badania formalnych podstaw wznowienia, to znaczy sprawdził czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowanie terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Następnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, Starosta decyzją z dnia [...], znak: [...], odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej z dnia [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...] w [...], stwierdzając, iż przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania nie wystąpiła. W sprawach udzielania pozwoleń na budowę krąg stron określa się na podstawie definicji zawartej w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, (wyrok ONSAiWSA 2008/1/12 , Lex poz. II OSK 208/06 ). Z przedłożonych akt sprawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył dokumenty wymagane przepisami art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, między innymi złożył oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z art. 32 ust. 4 ustawy, załączając uchwałę Nr [...] z dnia [...] o powołaniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...], oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] wyrażającą zgodę na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...]. Ustosunkowując się do uwag zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, iż są one niezasadne, bowiem w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego, które zaskarżony wpis utrzymuje w mocy (postanowienie z dnia [...][...]). T i L. M. nie przedstawili argumentów świadczących o sytuacji w której to mieliby osobisty interes prawny lub, że ich interes prawny został naruszony w wyniku wydanej decyzji administracyjnej zezwalającej inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych. Pismem z dnia [...] T.M. i L.M., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z jednoczesnym orzeczeniem nakazu do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez nałożenie na B i J. małżonków O. obowiązku odbudowy usuniętych ścian nośnych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację (wykładnię) i niewłaściwe zastosowanie art. 199 i następne Kodeksu cywilnego, art. 6, 7, 18, 19, 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), art. 5 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.); 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: od art. 6 do art. 10, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art.151 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.). Skutkiem powyższego jest: - uchylenie się od zbadania czy złożone oświadczenia B.O. i J.S., tzw. Zarządu wspólnoty są zgodne z prawem w zakresie dysponowania nieruchomością, * uchylenie się od oceny skutków wykonania projektów w zakresie wyburzania ścian nośnych i ich oddziaływania na lokale mieszkalne usytuowane wyżej, narażenia na osłabienie konstrukcji budynku objętego ochroną konserwatorską i spowodowanie zaistnienia niebezpiecznych skutków budowlanych, * nieuznanie skarżących za stronę w postępowaniu, * niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącym odmówiono wiarygodności, - niedostrzeżenie faktu, że postanowienie Sądu Rejonowego wydanego dnia [...][...] jest nieprawomocne i od którego wniesiona została apelacja do Sądu Okręgowego, - zupełnie pominięto fakt zaskarżenia uchwał Wspólnoty, - błędnie przyjęto, iż spełnione zostały przesłanki powstania tzw. dużej Wspólnoty mieszkaniowej w świetle ustawy o własności lokali, pomimo nieprawomocnego wpisu w księgach wieczystych w zakresie wyodrębnienia nowych lokali powstałych z podziału dotychczasowego lokalu mieszkalnego, a zaskarżone uchwały tzw. dużej Wspólnoty jako prawnie nieistniejące uznano za ważne oraz, że do wniosku o pozwolenie na budowę nie musi być zgoda wszystkich właścicieli lokali w świetle art.199 K.c. W uzasadnieniu skargi na wstępie skarżący opisali okoliczności, które doprowadziły do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nadto podnieśli, że w swoich decyzji zarówno organ I instancji jak i II instancji nie uznał ich za stronę w prowadzonym postępowaniu, ignorując zupełnie ich status jako właścicieli lokalu i obawy w zakresie niebezpiecznych skutków budowlanych związanych z wykonaniem zaskarżonych decyzji, a które spowodowały powstanie awarii budowlanej w ich mieszkaniu w wyniku pospiesznego wykonania decyzji przez małżonków O. poprzez usuniecie ścian nośnych w lokalu mieszkalnym nr [...], bezpośrednio usytuowanym pod ich lokalem mieszkalnym nr [...]. Zlekceważono również nieustannie podnoszony przez nich fakt nie powstania tzw. dużej wspólnoty w świetle ustaw o własności lokali, gdyż uchwały na kanwie których podjęto ww. decyzje były nieprawomocne i zostały zaskarżone do Sądu Okręgowego. Ponadto w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie wieczystoksięgowe w zakresie uchylenia wpisów w całości w Kw. Nr: [...] i oddalenia wniosku wieczystoksięgowego wynikającego z aktu notarialnego, tj. oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokali na skutek podziału lokalu mieszkalnego i powrót do poprzedniego stanu prawnego nieruchomości lokalowej nr [...] jak i do zarządu nieruchomością wspólną przy ulicy [...] w świetle art. 199 k.c. Zdaniem skarżących skoro nie ma prawomocnego wpisu w księgach wieczystych lokale nie istnieją w sensie prawnym, a więc nie zmienia się sposób zarządzania nieruchomością wspólną, czyli dalej istnieje tzw. małą Wspólnota, a więc mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności i jednym z załączników do wniosku o pozwolenie na budowę składanym do organu musi być zgoda wszystkich właścicieli lokali, a skarżący takiej zgody nie wyrazili. Skarżący wskazali, że swój interes prawny jako strony w postępowaniu wywodzą z faktu, że są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...], a przede wszystkim z faktu, że ściany nośne są elementem nieruchomości wspólnej, której są współwłaścicielami, a wydane decyzje dotyczą przede wszystkim tego elementu nieruchomości wspólnej i których wykonanie spowodowało awarię budowlaną w naszym mieszkaniu nr [...], na tarasie i piwnicy. Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, ze względu na brak argumentów, które nie byłyby znane organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez T.M. i L.M., w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B.O. pozwolenia na wykonanie robot budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...], miasto [...]. Podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Zazwyczaj badania takiego organ dokonuje po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania i w zależności od dokonanych ustaleń albo wydaje postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), albo postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę, iż jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wówczas organ badania takiego dokonuje po wznowieniu postępowania. Tak też prawidłowo postąpił Starosta Powiatu wznawiając postępowanie po wpłynięciu wniosku T.M. i L.M. a następnie przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia, tj. czy T.M. i L.M. byli stroną postępowania o udzielenie B.O., pozwolenia na budowę. W sposób prawidłowy też ocenił brak interesu prawnego skarżących do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie T.M. i L.M. legitymują się wyłącznie interesem faktycznym do zweryfikowania wymienionej wyżej ostatecznej decyzji Starosty. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa podmiotem co do zasady uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Sytuacja tak ma miejsce, gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Wprawdzie możliwe są odstępstwa od zasady, iż podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Podkreślenia jednakże wymaga, że wspomniane wyjątki mają miejsce w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności wynika bezspornie, iż określony członek wspólnoty - inaczej niż cała wspólnota - może mieć interes prawny wywiedziony z art. 28 K.p.a. do występowania jako strona. W rozstrzyganej sprawie takie szczególne okoliczności, wskazujące na interes prawny wyłącznie T.M. i L.M. nie wystąpiły. Z analizy sprawy wynika bowiem całkowicie odmienny wniosek, a mianowicie, że kwestie związane z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] dotyczą całej wspólnoty. Roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę nie będą bowiem wykonywane w części budynku stanowiącego wyłączną własność skarżących, lecz współwłasności wszystkich członków wspólnoty. W przypadku skarżących można jedynie stwierdzić, że wykonanie robót budowlanych stanowić będzie przejściową uciążliwość, która będzie miała miejsce przez okres wykonywania prac, jednakże wykonanie tych prac nie wpłynie na późniejszy sposób wykonywania prawa własności skarżących, ani współużytkowania wieczystego gruntu. Podkreślenia również wymaga, że stwierdzenie przez organ braku ustawowych przesłanek wznowienia w pierwszym etapie wszczętego już postępowania wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji, jak prawidłowo orzekł Starosta w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy następuje bowiem jedynie w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw uchylenia z art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. W związku z powyższym za chybione uznać należy wszystkie zarzuty skargi, podnoszone również w postępowaniu przed organami, dotyczące wadliwości decyzji z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B.O. pozwolenia na wykonanie robot budowlanych. Skoro bowiem organ prawidłowo ustalił, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie ww. pozwolenia na budowę, to nie miał podstaw do merytorycznej oceny tego pozwolenia oraz kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia. Sąd stwierdzając zatem legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.