II SA/Sz 111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr [...] Decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr 3327/2023/SR 22-23 Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji") umorzył postępowanie wszczęte na wniosek B. L. (dalej: "strona", "skarżący") z dnia 30 grudnia 2022 r. w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na ojca J. L.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że stan podmiotowy, przedmiotowy i faktyczny pozostał niezmieniony w stosunku do stanu ocenianego w pierwszym postępowaniu zakończonym decyzją nr 5003/2021/SR 20-21 z dnia 27 września 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania B. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.4111.2351.2023, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, wszczęte na wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że sprawa przyznania B. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca J. L. była już przedmiotem merytorycznego procedowania organu I instancji. Strona w dniu 26 sierpnia 2021 r. złożyła w Centrum Usług Społecznych w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. L.. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 lipca 2021 r., znak: MZON-5.8421.1.1012.2021.AB (21325) wydane przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., zaliczające J. L. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 23 czerwca 2021 r. do 31 lipca 2024 r. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz odebrania od strony oświadczeń, organ I instancji decyzją z dnia 27 września 2021 r. nr 5003/2021/SR 20-21 odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, opierając rozstrzygnięcie na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona wniosła odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji, jednakże czynności tej dokonała z uchybieniem ustawowego terminu, w wyniku czego Kolegium postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. nr SKO.4111.3043.2021, po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 367/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę strony na postanowienie Kolegium. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2022 r. strona ponownie wystąpiła do organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co wynika z treści wniosku, wywiadu środowiskowego, oświadczeń strony oraz tożsamego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności J. L., tj. orzeczenia z dnia 22 lipca 2021 r., znak: MZON-5.8421.1.1012.2021.AB (21325), wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., zaliczającego J. L. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 23 czerwca 2021 r. do 31 lipca 2024 r. Organ odwoławczy stwierdził, że materiały postępowań organu w przedmiocie rozpatrzenia obu wniosków wskazują jednoznacznie, że o świadczenie pielęgnacyjne aktualnie występuje ta sama strona - B. L., z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. L., legitymującym się tożsamym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zawierającym tożsamy symbol przyczyny niepełnosprawności i te same wskazania. Zakres stwierdzonej przez organ aktualnie opieki strony nad ojcem, z którego wynikają świadczone czynności opiekuńcze, jest zbieżny z zakresem ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organu nr 5003/2021/SR 20-21 z dnia 27 września 2021 r. W obu postępowaniach organ I instancji nie kwestionował faktu oraz zakresu opieki sprawowanej przez stronę. Organ odwoławczy stwierdził, że w takim stanie rzeczy zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku strony z dnia 30 grudnia 2022 r., albowiem sprawa ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją organu I z dnia 27 września 2021 r. instancji nr 5003/2021/SR 20-21 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie wniosła od niej skutecznie odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że poprzednio rozstrzygnięta ostatecznie sprawa jest tożsama ze sprawą zainicjowaną ponownym wnioskiem strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w obu sprawach występowały te same podmioty (strona i osoba wymagająca opieki), ten sam przedmiot - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tożsamy stan prawny (regulacje prawne dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie, choć zmienna jest ich wykładnia) oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Z uwagi na to organ I instancji nie mógł ponownie merytorycznie orzekać w tej samej sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym. Z tego względu zaskarżona obecnie decyzja jest co do zasady słuszna, gdyż jedynym możliwym ponownym rozstrzygnięciem sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym jest formalne jej zakończenie przez umorzenie postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. jest w całości bezprzedmiotowe, stąd zasadne jest jego umorzenie w całości. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów tj. podmiotu, przedmiotu czy podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji, która co do zasady jest słuszna, nastąpiło w tym przypadku wyłącznie z uwagi na nieprecyzyjność sentencji decyzji, gdyż nie wynika z niej, czy postępowanie pierwszej instancji zostało umorzone w całości czy w części, jak tego wymaga art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł B. L.. Skarżący wskazał, że sprawa z jego pierwszego wniosku zakończyła się na jego niekorzyść i jest dla niego mocno krzywdząca. Dlatego też w dniu 30 grudnia 2022 r. ponownie złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazuje, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej jeśli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jednak pracownica Centrum Usług Społecznych w K., która była w sprawie złożonego wniosku poinformowała skarżącego, że wniosek został poprawnie złożony po raz drugi i skarżący kwalifikuje się do otrzymania tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w związku z 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taki wniosek złożyło Kolegium, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organy obu instancji przyjęły, że zachodzi tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jego ojcem ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2021 r. nr 5003/2021/SR 20-21, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania wszczętego ww wnioskiem skarżącego. Wyjaśnić zatem należy, iż tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy w sprawie występuje ten sam podmiot, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2516/20, z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 341/22, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 2529/20; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024). Faktem jest, że powołana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2021 r. nr 5003/2021/SR 20-21 - co jest bezsporne - funkcjonuje nadal w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Decyzja ta zapadła na skutek wniosku skarżącego z dnia 26 sierpnia 2021 r., zaś jej podstawę prawną stanowił w szczególności art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), który to przepis w ust. 1b określa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ stwierdził, że nie można było ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca wnioskodawcy oraz że do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ojciec wnioskodawcy został zaliczony od dnia 23 czerwca 2021 r., czyli po ukończeniu 68. roku życia. Skarżący obecnie (wnioskiem z dnia 30 grudnia 2022 r.) wprawdzie zwrócił się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale co istotne - na inny okres świadczeniowy. Skarżący wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, co we wniosku z dnia 26 sierpnia 2021 r. (sprawowanie opieki nad ojcem), jednak w ocenie Sądu nie zachodzi tożsamość przedmiotowa obu tych spraw, bowiem obecny wiosek dotyczy innego okresu świadczeniowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takim przypadku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W świetle powyższego data złożenia wniosku stanowi datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, co ma znaczenie dla ustalenia tożsamości spraw. W ocenie Sądu data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie skutkuje – w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych – ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 27 września 2021 r. nr 5003/2021/SR 20-21, zainicjowanej wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska organów obu instancji, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wniosku z dnia 26 sierpnia 2021 r. (tak też NSA w wyrokach: z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1559/22, z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1173/22, z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1783/22). Z powyższych względów stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie uznały, że sprawa objęta wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r. jest sprawą już uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2021 r. nr 5003/2021/SR 20-21. Sprawy te nie są bowiem tożsame przedmiotowo w pełnym zakresie z uwagi na okresowy charakter świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznać należało za naruszające art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny uwzględnić powyższe uwagi i rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.