II SA/Sz 1110/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie B. R. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na rzecz radcy prawnego J. T. kwotę [...] złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta, reprezentowany przez Kierownika Sekcji [...] Ośrodka Pomocy Rodzinie, przyznał B. U. pomoc w formie zasiłku celowego na: - dofinansowanie do zakupu leków we [...], [...] i [...] r. w wysokości po [...] zł; - dofinansowanie do zakupu obuwia i odzieży jesiennej we [...]r. w wysokości [...] zł i nie przyznał pomocy finansowej na gaz, zakup środków czystości i napojów bogatych w witaminy oraz zwrot kosztów zakupu leków w [...] r. Na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego organ ustalił, że B. U. zamieszkuje wraz z matką – G. U., lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest on osobą niepełnosprawną - legitymuje się orzeczeniem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym do [...]r. Utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego - [...] zł, zasiłku stałego [...] zł, dochodu z posiadanych gruntów rolnych w wysokości [...] zł ([...] ha x [...] zł, tj. kwota przyjęta z 1 ha przeliczeniowego na podstawie aktualnych przepisów ustawy o pomocy społecznej). Łączna wysokość dochodu B. U. wynosi [...] zł miesięcznie, więc nie przekracza kryterium dochodowego, ustalonego zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł. Stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenie, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, remontu mieszkania, a także kosztów pogrzebu. Organ, odnosząc się do wysokości zasiłku stwierdził, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania tej wysokości. Zasiłek ten jest świadczeniem fakultatywnym, tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe na gruncie ustawy o pomocy społecznej z 1990r., zachowujące swą aktualność w obowiązującym stanie prawnym, w tym wyrok z dnia 05 marca 1998r. (sygn. akt I SA 984/97, LEX nr 45812) stwierdzający, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Ośrodek każdorazowo, szczegółowo bada sytuację osobistą B. U., aby uwzględnić jego potrzeby (w tym zdrowotne) i przyznać zasiłki odpowiadające tym potrzebom. W oparciu o analizę akt B. U. oraz mając na względzie jego stan zdrowia wymagający ciągłego leczenia i stałego przyjmowania lekarstw, organ przyznał niniejszą decyzją zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu leków we [...], [...] i [...]r. w wysokości po [...] zł. Ustosunkowując się również do potrzeby zakupu obuwia i odzieży jesiennej organ przyznał dofinansowanie na powyższy zakup w wysokości [...] zł we [...]r. Odnosząc się jednak do innych potrzeb zgłoszonych we wniosku takich jak: opłaty za gaz, zakup środków czystości, napojów bogatych w witaminy czy zwrot kosztów zakupu leków za [...]r., organ nie przyznał środków finansowych na ich realizację. W kwestii wymienionych potrzeb, pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy ustalił, iż rachunek za gaz z [...]r. został opłacony, kolejny rachunek matka strony otrzyma w [...]r. (rozliczenie gazu następuje co [...] miesiące) i na ten cel została już przyznana B. U. pomoc decyzją nr [...] z dnia [...]r. w wysokości [...] zł. w [...]r., jako forma dofinansowania. Tą samą decyzją przyznana została B. U. także pomoc na zakup leków w [...] – [...] zł, a także środków czystości we [...] i [...]r. w wysokości po [...] zł. W ocenie organu, nie zachodzi więc już potrzeba udzielenia pomocy na te cele, bowiem ta pomoc została przyznana, a obowiązkiem organu jest kierowanie się racjonalnością w wydatkowaniu środków finansowych. Organ nie przyznał pomocy na zakup płynów bogatych w witaminy, gdyż we wskazówkach lekarza co do dalszego postępowania z pacjentem, z dnia [...]r., ze Szpitala A. napisano m.in.:" Dieta lekkostrawna, bogata w witaminy. Picie dużej ilości płynów". Według powyższego zapisu lekarza należy rozumieć, iż B. U. ma zalecenie spożywania produktów bogatych w witaminy, a na zakup posiłków otrzymuje świadczenie pieniężne w wysokości po [...] zł miesięcznie. W okresie od [...] do [...]r. świadczenie to jest wyższe od przeciętnie przyznawanego świadczenia innym klientom pomocy społecznej o [...] zł miesięcznie. Zdaniem organu, roszczenie B. U. w tym zakresie, wynika ze złej interpretacji dokonanego przez lekarza zapisu zaleceń. W ocenie organu I instancji, zgodnie z art. 3 ust. 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potwierdzeniem powyższego zapisu, że cele pomocy społecznej w przypadku B. U. są spełnione jest fakt, że miesięcznie otrzymuje on od organu pomoc finansową w ramach zasiłków celowych i zasiłku stałego i pielęgnacyjnego średnio w wysokości [...] zł. Jego miesięczne świadczenie w [...]r. pochodzące z powyższych zasiłków przedstawiało się następująco: - [...] zł, - [...] zł, - [...] zł, - [...] zł, - [...] zł, - [...] zł, - [...] zł, - [...] zł, - [...] zł. Pod opieką OPR pozostaje wiele osób i rodzin, które znajdują się w równie trudnej sytuacji finansowej, z uwagi m.in. na posiadaną niepełnosprawność, długotrwałą chorobę, bezrobocie. Do końca [...]r. na realizację zasiłków celowych (w tym żywności) przeznaczono [...]% środków finansowych zaplanowanych w budżecie Ośrodka na ten cel. Ponadto, w związku z rozpoczętym sezonem jesienno - zimowym i rokiem szkolnym - zwiększone są wydatki na zaopatrzenie rodzin w zakup opału na zimę, a także najbiedniejsze rodziny i ich dzieci w środki finansowe umożliwiające zakup podręczników Od powyższej decyzji B. U. odwołał się podnosząc, że się z nią nie zgadza, bowiem przyznany zasiłek celowy jest zbyt mały i nie wystarcza na pokrycie kosztów związanych z zakupem leków, żywności i środków czystości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że dochód B. U. wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosi 477,00 zł. Zatem z uwagi na fakt, iż spełnia on warunki określone w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i zwrócił się z wnioskiem o udzielenie takiej pomocy - pomoc w formie zasiłku celowego została mu przyznana w wysokości, która uwzględnia możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,00 zł, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, odwołujący się jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną - legitymującą się orzeczeniem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym do dnia [...] r. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł , a więc kwalifikuje się ona do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak stanowi przytoczony wyżej przepis, organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobowiązany. Działa on bowiem w ramach tzw. uznania administracyjnego a wydawane decyzje uwzględniają z jednej strony potrzeby i sytuację materialną wnioskodawcy, z drugiej strony natomiast możliwości finansowe gminy oraz potrzeby istniejące na obszarze jego działania. Jest to zgodne z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ I instancji zaskarżoną decyzją przyznał B. U. zasiłek celowy w łącznej wysokości [...] zł. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków, obuwia i odzieży jesiennej. Odmówił natomiast przyznania takiej pomocy na opłaty za gaz, zakup środków czystości i napojów bogatych w witaminy oraz zwrot kosztów zakupu leków w [...] r. szczegółowo uzasadniając takie stanowisko. W szczególności organ I instancji wykazał, że rachunek za gaz został opłacony w [...] r., a następny matka B. U. otrzyma dopiero w [...]r. Na ten cel została już przyznana B. U. pomoc decyzją dnia [...]r.Także dofinansowanie do zakupu napojów bogatych w witaminy nie znajduje uzasadnienia w świetle zaleceń lekarza, który zaleca dietę lekkostrawną, bogatą w witaminy oraz picie dużej ilości płynów, co nie jest jednoznaczne z zakupem napojów bogatych w witaminy, te bowiem znajdują się w dużych ilościach w warzywach i owocach naturalnych. Organ nie przyznał B. U. także pomocy na zwrot kosztów zakupu leków, bowiem taką pomoc otrzymał on decyzją z dnia [...]r. Kolegium wyjaśniło, że z powodu skromnych środków finansowych jakimi dysponuje Ośrodek pomocy społecznej, możliwości pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych są ograniczone, dlatego też nie wszystkie zgłoszone potrzeby mogą być zaspokojone, a wysokość przyznawanych świadczeń nie zawsze odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy. Ponadto w sytuacji, gdy Ośrodek nie dysponuje wystarczającą ilością środków finansowych, najczęściej w pierwszej kolejności przyznawana jest pomoc na żywność rodzinom nie posiadającym żadnego dochodu. Organ I instancji uwzględnił trudną sytuację strony i przyznał B. U. pomoc na wszystkie zgłoszone przez niego pozostałe potrzeby ujęte we wniosku, w tym m.in. na zakup leków, odzieży i obuwia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten stwierdził, że nie posiada wystarczających środków finansowych na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, że wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka, bowiem w [...] r. wydatkowano już na świadczenia w postaci zasiłków celowych [...] % posiadanych środków finansowych Z analiz przeprowadzonych przez Ośrodek wynika, że w związku z rozpoczęciem roku szkolnego oraz sezonu jesienno - zimowego wzrośnie liczba osób oczekujących pomocy na zakup podręczników szkolnych, wyprawek szkolnych i materiałów do nauki. Wzrośnie także liczba osób oczekujących na pomoc w zakupie opału na zimę. Brak jest zatem środków finansowych w budżecie Ośrodka Pomocy Rodzinie na przyznawanie świadczeń w postaci zasiłku celowego w wyższej niż zaproponowana wysokości. Nawet osoby niezdolne do pracy, które utrzymują się z rent inwalidzkich nie osiągają takiego dochodu, by wszystkie niezbędne potrzeby bytowe były zaspokojone. Ograniczona zdolność pomocy społecznej obliguje Ośrodek do miarkowania przyznawanej pomocy tak, by przy przyznawaniu powyższej pomocy osobom o nastawieniu roszczeniowym, nie ucierpiały osoby potrzebujące, ale bez nadmiernych oczekiwań, a często w ogóle nie zwracające się o pomoc. Kolegium nie ma podstaw by ingerować w wysokość świadczeń przyznawanych potrzebującym, jeżeli organ I instancji działa w ramach obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z wydanymi decyzjami. Stwierdził, iż decyzja Kolegium jest bezpodstawna. Jest bowiem osobą ciężko chorą, nie tylko inwalidą w stopniu znacznym, ale także osobą wymagającą opieki. Podniósł, że Gmina [...] jest najbogatszą gminą w Polsce, a tymczasem jemu odmawia przyznania świadczeń w wysokości, która zaspokoi jego potrzeby. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] podtrzymał skargę precyzując, iż decyzja została zaskarżona tylko w części utrzymującej w mocy pkt [...] decyzji Prezydenta Miasta, tj. w części nie przyznającej skarżącemu pomocy finansowej na opłaty za gaz, zakup środków czystości i napojów bogatych w witaminy oraz zwrot kosztów leków w [...] r. Ponadto decyzji zarzucił naruszenie art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną interpretację na skutek której organ odmówił skarżącemu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Prokurator biorący udział w postępowaniu sądowym, na rozprawie w dniu [...]r., wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego i przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pod tym pojęciem należy uznać potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienie ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. W art.39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 z późn. zm.) ustawodawca wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już nazwa zasiłku. Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Również ustalenie kwoty wsparcia pozostawiono organowi przyznającemu świadczenie. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu. W ramach uznania administracyjnego organ ma prawo dokonywać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W ocenie Sądu, organ rozpatrując wniosek B. U. z dnia [...]r. nie naruszył art.39 ustawy o pomocy społecznej, w tym również w zakresie uznania administracyjnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego, w niezbędnym zakresie wyjaśnia przesłanki jakimi kierował się organ częściowo przyznając oraz częściowo odmawiając przyznania zasiłku celowego. Należy także zwrócić uwagę na fakt, iż B. U. zamieszkuje wspólnie z matką – G. U., z którą, chociaż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, wspólnie ponosi koszty utrzymania lokalu i opłat związanych z korzystaniem z niego. Wszystkie osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa, bowiem pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Dodać należy, że zgodnie z art.2 ust.2 ustawy, pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Skarżący, może więc również w tym zakresie wykazywać własną inicjatywę i korzystać z form takiej pomocy udzielanej przez organizacje pożytku publicznego (np. Caritas ). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.