II SA/Sz 1113/07

Dnia 19 marca 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 roku. sprawy ze skargi A.i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie opłaty planistycznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy w R. z dnia [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., obręb Ś., terenu położonego u zbiegu ul. K. i ul. Ł., oznaczonego w planie ogólnym symbolami: [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], w przedmiocie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pobrania jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami [...] w obrębie R. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, co następuje: Pismem z dnia 23 marca 2007 r. Kierownik Referatu Budownictwa i Architektury Urzędu Gminy w R. powiadomił A. i A. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Wcześniej, bo w dniu 22 lutego 2007 r. organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego, w którym uprawniony rzeczoznawca dokonał oszacowania planowanej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania strony w licznych wnioskach wskazywały między innymi, że w sprawie upłynął 5-letni okres, w którym dopuszczalne jest ustalenie wyżej wymienionej opłaty. W dniu [...] Wójt Gminy R. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na ustalenie, na podstawie operatu szacunkowego, że brak jest przesłanki naliczenia opłaty planistycznej ze względu na brak wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji strony zarzuciły jej naruszenie przepisów prawa poprzez wszczęcie postępowania bez podstawy prawnej, przedwczesne sporządzenie operatu, niepoddanie operatu ocenie organizacji samorządu zawodowego rzeczoznawców oraz brak ustalenia w decyzji poniesionych przez stronę kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w swojej - powołanej na wstępie – decyzji, którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanką negatywną do ustalenia opłaty planistycznej jest upływ pięcioletniego okresu, w którym możliwe było zgłoszenie roszczenia. Uchwała Rady Gminy w R. z dnia [...] obejmująca swym zakresem działki zbyte przez stronę weszła w życie 1 [...] 2001 r. W tym stanie rzeczy roszczenie dotyczące opłaty planistycznej mogło zostać skutecznie zgłoszone w terminie do 1 [...] 2006 r. Tymczasem zgłoszenie takie zostało sporządzone przez organ dopiero w dniu 23 marca 2007 r. i doręczone stronie 29 marca 2007 r. Uznać zatem należy, że przed zgłoszeniem roszczenia upłynął termin, w którym możliwe było naliczenie opłaty planistycznej, co obligowało organ do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia tejże opłaty na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja Wójta Gminy R. umarzająca postępowanie była zatem prawidłowa, jakkolwiek z innych powodów aniżeli wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odrębną kwestią, w ocenie organu odwoławczego, jest zgłoszenie przez stronę roszczenia o zwrot kosztów poniesionych w toku postępowania administracyjnego. Powyższe zagadnienie regulują przepisy art. 261-267 K.p.a., które stanowią między innymi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Mając powyższe na uwadze, organ zasadnie wskazał w uzasadnieniu, że w trybie administracyjnym nie istnieją podstawy prawne do dokonania zwrotu lub ustalenia zwrotu kosztów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A. i A. S. zarzucili powyższej decyzji niezgodność z przepisami art. 6 – 11 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło stronom zapoznanie się z aktami sprawy. Ponadto, zdaniem skarżących, ze względu na upływ terminu do ustalenia opłaty planistycznej, umorzenie postępowania powinno nastąpić zaraz po wszczęciu postępowaniu w tej sprawie, co spowodowałoby, że strony uniknęłyby poniesienia zbędnych kosztów dojazdów, noclegów, straty na zarobku, kosztów korespondencji, porad adwokackich itp. Skarżący podnieśli również zarzut dotyczący sporządzenia w sposób nieprawidłowy operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie, co nastąpiło dodatkowo przed wszczęciem postępowania. Konsekwencją tego stanu rzeczy była konieczność dokonania oceny operatu przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, co wiązało się z poniesieniem przez strony dodatkowych kosztów, tj. kwoty 90 zł tytułem wydania kopii operatu przez urząd gminy. Rzeczona Komisja wszczęła postępowanie "w sprawie wykonania błędnie operatu", a zdaniem skarżących Komisja wszczyna postępowanie tylko wtedy, kiedy zarzuty co do operatu są uzasadnione. W związku z powyższym, skarżący, powołując się na art. 262 § 1 pkt 1, 263 i 264 K.p.a. wnieśli o zwrot poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wraz z ustawowymi odsetkami na kwotę 1759,27 zł, obejmującą koszty opłaty skarbowej za przesłanie kopii operatu szacunkowego, telefonów, faxów i listów, dojazdu do R., noclegów, porad rzeczoznawcy szacunkowego i radcy prawnego oraz straty na zarobku. Do skargi załączono między innymi kopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pobrania opłaty planistycznej z dnia 23 marca 2007 r., pierwszą stronę odpisu operatu szacunkowego nieruchomości, z którego wynika, że wartość rynkowa nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł i wartość ta nie zmieniła się po uchwaleniu planu, pismo Dyrektora Departamentu Regulacji Rynku Nieruchomości w Ministerstwie Budownictwa z dnia 24 września 2007 r. informujące o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką, którą kierowało się utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy R. było stwierdzenie wszczęcia postępowania po terminie, w którym możliwe było zgłoszenie roszczenia w tym przedmiocie. Ustosunkowując się natomiast do załączonego do skargi pisma Dyrektora Departamentu Regulacji Rynku Nieruchomości w Ministerstwie Budownictwa, organ odwoławczy podkreślił, że, wbrew twierdzeniu skarżących, pismo to nie dowodzi nieprawidłowości operatu, lecz wynika z niego jedynie, że właściwe organy podjęły się wyjaśnienia zasadności zarzutów w toku postępowania dyscyplinarnego. Dodatkowo wskazano - w odniesieniu do argumentacji skarżących w zakresie poniesionych kosztów – że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie jest właściwym trybem dochodzenia od gminy roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 56 § 1 przewiduje wprawdzie zwrot kosztów podróży i innych należności w razie stawienia się na wezwanie, jednakże w rozpatrywanej sprawie takie wezwanie nie było wystosowane, nie ma bowiem takiego charakteru ani zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ani pisma informacyjne doręczane w toku postępowania. Zdaniem organu odwoławczego chybiona jest również argumentacja jakoby art. 262 § 1 K.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Z obowiązkiem wydania uczestnikowi postępowania odpisu operatu z czym skorelowany jest obowiązek pobrania przez organ opłaty skarbowej. Ponadto, nie istnieją przepisy nakładające na uczestników postępowania przedkładania poświadczonej kopii operatu przed organizację zawodową rzeczoznawców. W kolejnych pismach do Sądu z 25 stycznia 2008 r. i 6 marca 2008 r. skarżący wnieśli o zwrot dodatkowych kosztów poniesionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego z tytułu uiszczenia wpisu od skargi i dodatkowych porad u radcy prawnego, jak również, odnosząc się do twierdzeń organu odwoławczego zawartych w odpowiedzi na skargę, wskazali, że nie jest prawdą jakoby w Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Budownictwa nie była wymagana kopia operatu szacunkowego z potwierdzeniem autentyczności operatu z oryginałem. Skoro zatem, w ocenie skarżących, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej toczyło się bez podstaw prawnych, to organy zobowiązane są do pokrycia kosztów poniesionych przez strony w związku z tym postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni. Innymi słowy, przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodność z przepisami administracyjnego prawa materialnego i procesowego - mającymi zastosowanie w danej sprawie – zaskarżonych aktów organów administracji publicznej. W odniesieniu do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, obowiązkiem Sądu było więc wyłącznie sprawdzenie trafności umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Wójta Gminy R. w sprawie pobrania jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem przez A. i A. S. nieruchomości gruntowych w obrębie R. o oznaczeniu geodezyjnym [...]. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu nieruchomości. Z kolei przepis art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 cytowanej ustawy przewiduje, że roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przesłankami ustalenia przedmiotowej opłaty (tzw. planistycznej), które muszą wystąpić łącznie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w swojej decyzji, są zatem: wzrost wartości nieruchomości, zbycie nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmianie oraz zgłoszenie roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Pod pojęciem "zgłoszenia roszczenia" należy rozumieć prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które organ kieruje do strony, a które zmierza do określenia wysokości tej opłaty po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego. Jak wynika z okoliczności sprawy uchwała Rady Gminy w R. z dnia [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R. weszła w życie w dniu 1 [...] 2001 r. W tym stanie rzeczy roszczenie dotyczące opłaty planistycznej mogło zostać skutecznie zgłoszone w terminie do dnia 1 [...] 2006 r. Tymczasem zgłoszenie takie zostało sporządzone przez organ dopiero w dniu 23 marca 2007 r. i doręczone skarżącym w dniu 29 marca 2007 r. Uznać zatem należy, że przed zgłoszeniem roszczenia upłynął termin, w którym możliwe było naliczenie opłaty planistycznej, co obligowało organ do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia tejże opłaty na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli postępowanie administracyjne stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o jego umorzeniu. Decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, jakkolwiek błędnie uzasadniona, była zatem prawidłowa, co obligowało organ odwoławczy do utrzymania jej w mocy. Podkreślić przy tym należy, że organ pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zawiadomił skarżących o wszczęciu przedmiotowego postępowania, o czym świadczy potwierdzenie doręczenia zawiadomienia podpisane przez stronę, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, jak również zagwarantował skarżącym czynny udział w postępowaniu, nie tylko poprzez poinformowanie stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w siedzibie organu, ale również poprzez przesłanie skarżącym odpisów zebranych materiałów i umożliwienie im ustosunkowania się do nich za pośrednictwem internetu lub faxu. Za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy także wywody skarżących dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem, dowód ten nie stanowił podstawy zaskarżonej decyzji, która, jak już wyżej wskazano, nie rozstrzygnęła sprawy merytorycznie, a jedynie ją umorzyła, czyli w inny sposób zakończyła postępowanie w sprawie z uwagi na brak przesłanki koniecznej do ustalenia opłaty planistycznej, tj. ze względu upływ terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dodatkowo, wskazać należy - w odniesieniu do zarzutów skarżących w zakresie poniesionych kosztów – że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie jest właściwym trybem dochodzenia od organów administracji publicznej roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 56 § 1 przewiduje wprawdzie zwrot kosztów podróży i innych należności w razie stawienia się na wezwanie, jednakże w rozpatrywanej sprawie takie wezwanie nie było wystosowane, nie ma bowiem takiego charakteru ani zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ani pisma informacyjne doręczane w toku postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy administracyjnej, ani też we wskazanej wyżej argumentacji skarżących podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.