II SA/Sz 1114/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. znak [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. orzekał o przyznaniu na rzecz A. S. dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2013r. do 30 czerwca 2013r.. Decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 26 marca 2015 r. Marszałek Województwa Z. poinformował powyższy organ, że w stosunku do E. i J. S. od dnia 1 kwietnia 2010r. do 30 czerwca 2013r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższym Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu w okresie od 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. ww. decyzji z dnia [...] r. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, w którym E. S. kwestionowała uprawnienie organu do uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "S.K.O." decyzją z dnia [...] r. znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, do którego E. S. zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 899/16 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO wskakując, że odwołanie Strony nie było podpisane a więc rozstrzygnięcie organu odwoławczego było przedwczesne. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku oraz zwrocie akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. wezwało E. S. do uzupełnienia braków formalnych jej odwołania poprzez złożenie podpisu pod odwołaniem, co zostało spełnione. Rozpatrując ponownie odwołanie E. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. znak: SCS- [...],[...] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o przyznaniu na rzecz A. S. dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO wskazało, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Z dniem 18 września 2015 r. weszła w życie nowelizacja przepisu art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) zgodnie z którą rozszerzono zakres kompetencji organu I instancji do uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne w okresie w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Przepisów tych nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2a). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 23a, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3). W przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (ust. 4). Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.", świadczenia te przysługują obywatelom polskim, cudzoziemcom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającym status uchodźcy lub zezwolenie na osiedlenie się w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zamieszkują łącznie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, oraz postępowanie w tych sprawach prowadzi - zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy - organ właściwy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy). Jednakże w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - na mocy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy - decyzje wydaje samorząd województwa. Wymieniona powyżej koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego pozwala na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Dotyczy zatem osób, które pracowały kolejno w kilku państwach i w tych państwach podlegały ubezpieczeniu. Jak wynika z unormowań zawartych w rozporządzeniach Rady (EWG): Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 5 lipca 1971 r.) oraz rozporządzenia wykonawczego Nr 574/77 z dnia 21 marca 1972 r. (Dz. Urz. WEL 74 z 27 marca 1972 r.), koordynacja oparta jest na uprzednim stwierdzeniu odrębności i niemożliwej do usunięcia różnorodności krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, które zazębiają się w stosunku do konkretnej osoby. Zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy, w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jednocześnie zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinną lub dochodową mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Z. ustalił, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do strony zachodzi od dnia 1 maja 2010 r., a zatem zgodnie z art. 23a ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ I instancji miał uprawnienie do uchylenia decyzji ostatecznej z dniem w którym stwierdzono, że zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powyższą decyzję E. S. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 107 K.p.a. w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych przyczyn jej uchylenia przez organ, 2) naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, 3) naruszenie art. 23a ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezbadanie przez organ I, jak i II instancji, czy skarżąca lub członek jej rodziny pobierali jakiekolwiek świadczenia z kraju zatrudnienia ojca dziecka oraz uchylenie decyzji z mocą wsteczną. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, m.in. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnych wyjaśnień dlaczego organ przyjął, że w tym samym okresie skarżąca pobierała świadczenia zarówno z kraju zamieszkania, jak i z kraju pracy ojca dziecka. Nie ma żadnego wyjaśnienia, ani wskazania, czy doszło do zbiegu pobieranych świadczeń, czy też nie - i na jakiej podstawie organ przyjął, że do tego doszło. Ponadto, organ I instancji, jak i II instancji, nie wskazują również, czy ojciec dziecka faktycznie pobierał świadczenia rodzinne tożsame ze świadczeniami pobieranymi przez skarżącą oraz jaka była ich wysokość. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 295/11, kolizja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego następuje dopiero wówczas, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach systemów zabezpieczenia społecznego dwóch państw członkowskich. Aby w ogóle można było zastosować przepisy powołanych rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracyjne powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony ojciec dzieci. Ponadto należy ustalić czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu. Organ zarówno I, jak i II instancji, zaniechał tym obowiązkom. Końcowo Skarżąca podkreśla, że świadczenia rodzinne, jakie pobierał ojciec dziecka, były odpowiednio pomniejszane o świadczenia pobierane przez nią w Polsce. Nie doszło zatem do zbiegu I świadczeń, nie doszło tym samym do nienależnego pobrania świadczenia. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. znak [...] w całości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona, ale z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., uchylającą własną decyzję z dnia [...] r., o przyznaniu na rzecz A. S. dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego skarżącej, przyznaną na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 871). Powyższą pomoc finansową przyznaną w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, organy obu instancji uznały za rodzaj świadczenia rodzinnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji przyjęły, że decyzja przyznająca to świadczenie powinna zostać uchylona w związku z ustaleniem, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji winna zatem być prawidłowa kwalifikacja przyznanego na rzecz A. S. świadczenia, w szczególności ocena, czy należy je zaliczyć do świadczeń z katalogu świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Od tego bowiem uzależnione jest stosowanie, w dalszej perspektywie, przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczeniami rodzinnymi są: 1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; 2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne; 3) zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; 3a) świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b; 4) jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka; 5) świadczenie rodzicielskie. O ile zatem świadczenie pielęgnacyjne zostało wymienione w katalogu świadczeń przyznawanych w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, o tyle pomoc finansowa realizowana w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w tym katalogu się nie mieści. Wskazać w tym miejscu należy, że delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych, na podstawie których przyznawana jest rzeczona pomoc finansowa zawiera art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 – j.t. ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej, mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Realizację ustawowej delegacji w tym zakresie stanowi wspomniane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych doświadczenia pielęgnacyjnego Oznacza to, że pomoc rządowa przyznawana osobom na podstawie przepisów ww. rozporządzenia jest świadczeniem z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, a zatem do postępowania w zakresie przyznania tego świadczenia zastosowanie znajdą przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jakkolwiek rządowa pomoc przyznawana w ramach programu dedykowana jest określonej kategorii beneficjentów, to jest osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), to jednak okoliczność ta nie zmienia kwalifikacji tej pomocy i nie czyni z niej automatycznie świadczenia rodzinnego. Przyjęcie rządowego programu pomocy społecznej jest aktem planistycznym. Program tego rodzaju, uchwalony przez Radę Ministrów, ma charakter aktu fakultatywnego; Rada Ministrów - uchwalając go - korzysta z uznania administracyjnego; kieruje się własną oceną stosunków społecznych i sytuacji grup społecznych narażonych na ryzyko oznaczonego typu lub już nim dotkniętych. Program winien zawierać ustalenie zjawisk społecznych wymagających interwencji w drodze pomocy społecznej, określać czasowo i przestrzennie występujące zjawiska; wskazywać zakres działań, które mają w założeniu Rady Ministrów przeciwdziałać lub znosić niepożądane społecznie zjawiska lub ich ekspektatywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1273/15). Skoro tak, to rozważenia wymagało, czy do świadczenia przyznanego w oparciu o przepisy ustawy pomocy społecznej zastosowanie mają zasady dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004. Zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. a tego rozporządzenia, jego przepisy nie mają zastosowania do pomocy społecznej i medycznej. Z regulacji powyższej wynika zatem wprost, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego nie dotyczy świadczeń przyznawanych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że brak było podstaw do uchylenia decyzji przyznającej E. S., na rzecz A. S. pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne z przyczyn wskazywanych przez organy, które zaliczyły przyznaną pomoc do kategorii świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu, przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem – jak już wyżej wskazano świadczenie zostało przyznane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a więc uchylenie decyzji w tym zakresie również winno być oparte o przepisy tej ustawy, a organem właściwym do podjęcia tego rozstrzygnięcia będzie w dalszym ciągu organ, który wydał decyzję o przyznaniu świadczeń. Wydanie decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w ramach programu rządowego winno jednak zostać poprzedzone ustaleniem jakiej treści decyzja została wydana w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego za wskazany w decyzji o przyznaniu pomocy w ramach rządowego programu okres. Od tego bowiem uzależnione będzie uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy z programu rządowego. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze stwierdzeniem, że zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie ma charakteru definitywnego. Nie przesądza, czy świadczenie skarżącej przysługiwało, o tym bowiem zdecyduje marszałek województwa. Dopiero wówczas, gdy decyzja marszałka o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne stanie się ostateczna, ziszczą się przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy w ramach rządowego programu. W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu.