II SA/Sz 1115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznał E. S. pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., na rzecz A. S.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 20 ust. 3, art. 17, art. 4, art. 8, art. 14, art. 23a ust. 1,2,5 i 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz.114 ze zm.), Prezydent Miasta S. orzekł o uchyleniu, od 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., ww. decyzji z dnia [...] r. Organ wskazał, iż w dniu 30 maja 2015 r. do S. Centrum Świadczeń wpłynęło pismo z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. z dnia 26 marca 2015 r., z którego wynika, że w stosunku do E. S. i J. S., od dnia 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wyjaśnił, że w takiej sytuacji organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). E. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 107 k.p.a. w związku z art. 23a ust. 5 w zw. z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn przyjęcia daty 1 maja 2010 r., od której organ uchylił decyzję, - art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, - art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji z mocą wsteczną. W ocenie E. S., organ powołując się na treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchylając decyzję ze skutkiem od dnia 1 maja 2010 r. popełnił błąd, bowiem (jak przyjął w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi) uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Według strony, jeżeli organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne wynikała z przesłanki pobierania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winien wskazać ją w decyzji. Jeżeli natomiast organ wskazuje, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny w okresie zasiłkowym nie może uchylić tej decyzji z mocą wsteczną. Zdaniem odwołującej się, z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika dlaczego organ przyjął, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., a także dlaczego z datą 1 maja 2010 r. uchyla decyzję. Nie ma także wyjaśnienia, ani wskazania czy doszło do zbiegu pobieranych świadczeń, czy też nie i na jakiej podstawie organ przyjął, że do tego doszło. Organ nie wskazał również, czy ojciec dziecka faktycznie pobierał świadczenia rodzinne tożsame ze świadczeniami pobieranymi przez skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 894/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] r., z powodu braku podpisu strony pod odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, który to brak nie został usunięty. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23a ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy wskazał, że wezwał stronę pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, poprzez jego podpisanie i strona uzupełniła ten brak. Wyjaśnił, że z dniem 18 września 2015 r. weszła w życie nowelizacja art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą rozszerzono zakres kompetencji organu pierwszej instancji do uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne w zakresie, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazał, iż Marszałek Województwa Z. ustalił, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do strony zachodzi od dnia 1 maja 2010 r. Zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 23a ust. 5 w związku z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji miał uprawnienie do uchylenia decyzji ostatecznej z dniem, w którym stwierdzono, że zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. E. S. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w całości. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 107 k.p.a. w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych przyczyn jej uchylenia przez organ, - art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, - art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezbadanie przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, czy skarżąca lub członek jej rodziny pobierał jakiekolwiek świadczenia z kraju zatrudnienia ojca dziecka oraz uchylenie decyzji z mocą wsteczną. Według skarżącej organ zaniechał dostatecznego wykazania – bazując na konkretnym stanie faktycznym, dlaczego jako datę uchylenia decyzji przyjął datę wsteczną (1 maja 2010r.) wskazując, że od tej daty zmienił się zakres podmiotowy obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ zaniechał jednakże wskazania rozstrzygnięcia organu państwa obcego przyznającego świadczenie – celem skonkretyzowania tych właśnie przepisów i wykazania podstaw przedmiotowej daty. Skarżąca podniosła, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, nie może nastąpić z mocą wsteczną. Zarzuciła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnych wyjaśnień, dlaczego organ przyjął, że w tym samym okresie strona pobierała świadczenia zarówno w kraju zamieszkania, jak i w kraju pracy ojca dziecka. Ponadto podniosła, że organy obu instancji, nie wskazały również, czy ojciec dziecka faktycznie pobierał świadczenia rodzinne tożsame ze świadczeniami pobieranymi przez skarżącą oraz jaka była ich wysokość. Organ nie wskazał w jakim charakterze ojciec dziecka pozostawał zatrudniony w Państwie Członkowskim. Zdaniem strony, okoliczność ta nie pozostaje bez znaczenia, gdyż art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w miejscu zamieszkania. Podkreśliła, że aby w ogóle można było zastosować przepisy powołanych rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracyjne powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony ojciec dzieci. Ponadto należy ustalić, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu. Brak takich ustaleń prowadzi do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Według skarżącej, organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, zaniechał tym obowiązkom. Skarżąca wskazała też, że określona w art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (Dz. Urz. UE L z 1972 r. Nr 74, s. 1 ze zm.), reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych przyznane w tym samym czasie i dlatego samego członka rodziny. Zdaniem strony, sama informacja, że rodzic podjął zatrudnienie za granicą, nie jest wystarczająca do uznania świadczenia rodzinnego przyznanego w Polsce za świadczenie nienależne. Uważa, że przy tego rodzaju informacjach marszałek województwa winien konkretnie ustalić charakter i rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu oraz czy i w ogóle były pobierane równolegle dwa jednakowe świadczenia rodzinne w miejscu zamieszkania oraz w miejscu pracy w tym samym okresie. Końcowo skarżąca podkreśliła, że świadczenia rodzinne, jakie pobierał ojciec dziecka były odpowiednio pomniejszane o świadczenia pobierane przez nią w Polsce. Uważa, że nie doszło zatem do zbiegu świadczeń i nie doszło tym samym do nienależnego pobrania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., uchylającą własną decyzję z dnia [...] r., o przyznaniu na rzecz A. S., pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, na okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Organy obu instancji przyznaną na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 413) pomoc finansową uznały za rodzaj świadczenia rodzinnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji przyjęły, że decyzja przyznająca to świadczenie powinna zostać uchylona w związku z ustaleniem, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji winna zatem być prawidłowa kwalifikacja przyznanego na rzecz A. S. świadczenia, w szczególności ocena, czy należy je zaliczyć do świadczeń z katalogu świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Od tego bowiem uzależnione jest stosowanie, w dalszej perspektywie, przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczeniami rodzinnymi są: 1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; 2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne; 3) zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; 3a) świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b; 4) jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka; 5) świadczenie rodzicielskie. O ile zatem świadczenie pielęgnacyjne zostało wymienione w katalogu świadczeń przyznawanych w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, o tyle pomoc finansowa realizowana w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego już się w tym katalogu nie mieści. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych, na podstawie których przyznawana jest rzeczona pomoc finansowa zawiera art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 – j.t. ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 tej ustawy Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej, mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Realizację ustawowej delegacji w tym zakresie stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 413). Oznacza to, że pomoc rządowa przyznawana osobom na podstawie przepisów rozporządzenia jest świadczeniem z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, a zatem do postępowania w zakresie przyznania tego świadczenia zastosowanie znajdą przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jakkolwiek rządowa pomoc przyznawana w ramach programu dedykowana jest określonej kategorii beneficjentów, to jest osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), to jednak okoliczność ta nie zmienia kwalifikacji tej pomocy i nie czyni z niej automatycznie świadczenia rodzinnego. Przyjęcie rządowego programu pomocy społecznej jest aktem planistycznym. Program tego rodzaju, uchwalony przez Radę Ministrów, ma charakter aktu fakultatywnego; Rada Ministrów - uchwalając go - korzysta z uznania administracyjnego; kieruje się własną oceną stosunków społecznych i sytuacji grup społecznych narażonych na ryzyko oznaczonego typu lub już nim dotkniętych. Program winien zawierać ustalenie zjawisk społecznych wymagających interwencji w drodze pomocy społecznej, określać czasowo i przestrzennie występujące zjawiska; wskazywać zakres działań, które mają w założeniu Rady Ministrów przeciwdziałać lub znosić niepożądane społecznie zjawiska lub ich ekspektatywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1273/15). Skoro tak, to rozważenia wymagało, czy do świadczenia przyznanego w oparciu o przepisy ustawy pomocy społecznej zastosowanie mają zasady dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004. Zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. a tego rozporządzenia, jego przepisy nie mają zastosowania do pomocy społecznej i medycznej. Z regulacji powyższej wynika zatem wprost, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego nie dotyczy świadczeń przyznawanych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że brak było podstaw do uchylenia decyzji przyznającej E. S., na rzecz A. S. pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne z przyczyn wskazywanych przez organy, które zaliczyły przyznaną pomoc do kategorii świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu, przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem – jak już wyżej wskazano świadczenie zostało przyznane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a więc uchylenie decyzji w tym zakresie również winno być oparte o przepisy tej ustawy, a organem właściwym do podjęcia tego rozstrzygnięcia będzie w dalszym ciągu organ, który wydał decyzję o przyznaniu świadczeń. Wydanie decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w ramach programu rządowego winno jednak zostać poprzedzone ustaleniem jakiej treści decyzja została wydana w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, za wskazany w decyzji o przyznaniu pomocy w ramach rządowego programu okres. Od tego bowiem uzależnione będzie uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy z programu rządowego. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze stwierdzeniem, że zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie ma charakteru definitywnego. Nie przesądza, czy świadczenie skarżącej przysługiwało, o tym bowiem zdecyduje marszałek województwa. Dopiero wówczas, gdy decyzja marszałka o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne stanie się ostateczna, ziszczą się przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy w ramach rządowego programu. W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu.