II SA/Sz 1116/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy odmówił wydania na rzecz W. K. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. W ocenie organu I instancji w/w działka nie spełniała warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 późn. zm.), ze względu na brak zabudowy sąsiedniej oraz dostępu do drogi publicznej. Nie zgadzając się z treścią tej decyzji W. K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. znak [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. SKO uznało, że w/w działka ma dostęp do drogi publicznej, nie spełnia jednak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), tj. zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem brak jest zabudowy działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, która stanowiłaby kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższą decyzję ostateczną W. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) polegającą na błędnym przyjęciu przez organ, że przesłanka wskazana w tym przepisie nie została spełniona, 2. art. 21 i art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w prawie do swobodnego korzystania z własności nieruchomości, 3. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164,poz. 1588), poprzez niewłaściwe, dowolne i niczym nieuzasadnione wyznaczenie obszaru analizowanego. • naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: 1. art. 107 § 3 Kpa poprzez zupełne pominięcie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, polegający na dowolnym i, nieuzasadnionym przyjęciu, że w obszarze, który mógłby być przyjęty za obszar analizowany do działki nr [...], nie ma jakichkolwiek budynków, podczas gdy są tam budynki mieszkalne oraz Pałac [...]. 3. błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów oraz nieobiektywne rozpatrzenie dowodów, przekroczenie granic swobodnej oceny zebranych w sprawie dowodów, a co za tym idzie niesłuszną odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej oraz spełnia pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy bowiem rozumieć możliwie najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, itp. Brak jest jednak podstaw, aby uznać, iż przedmiotowa działka nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm./, tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Działka nr [...], jak również inne sąsiadujące z nią (ponad [...] działek) należące do innych właścicieli, zostały nabyte w większości w celach budownictwa mieszkaniowego, co potwierdza dostępny na stronie internetowej gminy [...] wykaz wniosków złożonych do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wszystkie działki mają wielkość do ok. [...] m2. Ich właścicielami są różne osoby, a zatem z oczywistych względów nie mogą służyć jako teren rolny. Teren, na których znajdują się działki, w tym działka nr [...], przylega do drogi publicznej, w niedalekiej oddali znajdują się także domki [...], gdzie bez problemów dojeżdżają samochody. Posiada zaprojektowane wewnętrznie drogi dojazdowe i ciągi piesze. Zgodnie z zaświadczeniem z Zakładu A. do działki skarżącego istnieje możliwość wykonania przyłącza wodociągowego, zaś z informacji zakładu energetycznego wynika, że istnieją techniczne warunki dostarczenia energii elektrycznej. Choć działka, na której jest planowana inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, wobec czego nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oprócz tego najbliższa zabudowana działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, to nie tylko - wbrew ustaleniom - Pałac [...] w [...], lecz także budynki mieszkalne posadowione obok tego pałacu, które od działki nr [...] są oddalone o ok. [...] m. Budynki te nie tylko mogą tworzyć urbanistyczną całość, lecz także stanowią podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa. Tych okoliczności organ I instancji, jak również SKO nie wzięli w ogóle pod uwagę. Art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi zaś, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Każdy właściciel nieruchomości, w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudnić właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie, /wyrok NSA z dnia [...] r., [...]/ Art. 21 i art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczą prawnej ochrony własności, a przy tym nie ulega wątpliwości, że własność w tych artykułach została potraktowana bardzo szeroko, przy czym art. 21 Konstytucji dotyczy zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 64 obejmuje jedno z podstawowych praw człowieka. W tej sytuacji przedmiotowa działka spełnia wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przez działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy, w przypadku terenów śródmiejskich dużych miast, rozumieć działki sąsiednie leżące przy tej samej drodze publicznej, z wyjątkiem terenów leżących po drugiej stronie dróg ekspresowych czy autostrad, /wyrok WSA w [...] z dnia [...]r., [...]/. Pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy winny oprzeć się na własnych ustaleniach, dokonanych pod kątem regulacji zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze, że przepis ten ma na celu uniemożliwienie realizacji wyłącznie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. W żadnym wypadku nie może być interpretowany w sposób, który powodowałby utrudnienie czy nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności, /wyrok WSA w [...] z dnia [...]r., [...]/. Tymczasem organy obu instancji poprzez swoje decyzje, ograniczyły prawo korzystania z własności przez skarżącego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej. Pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, /wyrok WSA w [...] z dnia [...]r., [...]/. Normatywne pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora, /wyrok NSA z dnia [...]r., [...]/. Nie można zgodzić się z poglądem, że z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wynika, że przez "działkę sąsiednią do której należy odnieść parametry architektoniczne, należy rozumieć działkę bezpośrednio graniczącą z działką będącą przedmiotem wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy /wyrok WSA w [...] z dnia [...]r., [...]/. Zdaniem skarżącego - organy obu instancji w sposób błędny i dowolny wyznaczyły granice obszaru analizowanego. Treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wymienia jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, - a taką jest nie tylko Pałac [...] w [...], lecz także posadowione obok budynki mieszkalne. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określono zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego: "...w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.". Przepis ten nie określa górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego. Oznacza to, że w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, szczególnie w odniesieniu do formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, sporządzający analizę ma prawo szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem. Mieszczące się budynki mieszkalne obok Pałacu [...] winny być zatem wzięte pod uwagę przy określaniu obszaru analizowanego. Nie sposób także podzielić argumentów SKO, że Pałac [...] w [...] nie tworzyłby urbanistycznej całości, gdyż jest to specyficzny rodzaj zabudowy, niemający żadnego odniesienia do projektowanego budynku mieszkalnego, skoro po pierwsze - w obrębie tego pałacu znajdują się inne budynki mieszkalne, które z pewnością wraz z planowaną inwestycją mogą tworzyć urbanistyczną całość i być odniesieniem do projektowanego budynku mieszkalnego, a po wtóre projektowany budynek posiada elementy pałacu, które wkomponują się w budynek tego pałacu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego. Tymczasem zaskarżona decyzja w ogóle nie przedstawia charakterystyki terenu odnosząc się jedynie do Pałacu [...], a zupełnie pomija fakt istnienia przy nim budynków mieszkalnych. NSA w wyroku z dnia [...]r., [...] wyraził pogląd, że spełnienie warunku, o którym mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego, /wyrok WSA w [...] z [...]r., [...]/. Z całą pewnością ład przestrzenny zostanie zachowany, jeśli na przedmiotowej działce zostanie wybudowany budynek mieszkalny, gdyż będzie to kontynuacją już znajdujących się obok Pałacu [...] budynków mieszkalnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm,) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. - narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo zawiera naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również, gdy obarczony jest wadą nieważności. Dokonana w granicach danej sprawy oraz wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie narusza ona prawa. Organ odwoławczy trafnie uznał, iż błędne było stanowisko organu I instancji, stwierdzające, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Słusznie też uznał za trafne stanowisko organu I instancji iż przedmiotowa, działka nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) tj. jednego z 5 zasadniczych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust.1 upzp mającym zastosowanie w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru inwestycyjnego, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie pięciu wyszczególnionych w tym przepisie warunków, w tym warunku wymienionego w pkt 1, polegającego na tym, że istnieje co najmniej jednak działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii, zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wskazuje więc, iż w przypadku braku dla danego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego, planowany do realizacji obiekt musi stanowić kontynuację takich obiektów, które znajdują się w sąsiedztwie w zakresie wszystkich wymienionych w tym przepisie czynników charakteryzujących inwestycję. Skarżący trafnie podnosi, iż przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki przylegające do działki inwestycyjnej lecz nietrafnie stwierdza, że mogą to być jakiekolwiek zabudowane działki w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość .O urbanistycznej całości mówić można w odniesieniu do obszaru zurbanizowanego. W niniejszej sprawie przypadek taki nie zachodzi, bowiem wszystkie działki, powstałe z podziału dużej działki rolnej są dotychczas niezabudowane. Najbliższą działką zabudowaną stanowi Pałac [...] w [...]. Budynki mieszkalne w pobliżu tego pałacu, do których odwołuje się skarżący, znajdują się – patrząc od strony działki inwestycyjnej –za pałacem, a zatem na pewno nie mogą stanowić "dobrego sąsiedztwa", które – zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp umożliwi nowej inwestycji kontynuację parametrów w tym gabarytów i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych, oraz linii zabudowy. Opisane usytuowanie budynków mieszkalnych (za pałacem) uniemożliwia bowiem kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie wymaganym przez art. 61 ust.1 pkt 1 upzp. Punktem odniesienia dla działki skarżącego (działką sąsiednią zabudowaną) staje się w takiej sytuacji w/w pałac, do którego funkcji, parametrów i cech zabudowy wniosek skarżącego o wydanie warunków zabudowy nie nawiązuje, skoro ma to być budynek jednorodzinny. Z akt postępowania ,w tym ze znajdującej się w nim analizy architektoniczno urbanistycznej wynika, że na tym obszarze nie ma zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wymaganej przepisem art. 61 ust.1 pkt 1 upzp kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z dokonanej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy wynika, że w zasięgu tej analizy znalazło się około [...] działek, na których nie ma żadnej zabudowy. Brak jest więc zabudowy nieruchomości, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z cytowanym wyżej przepisem. Zatem warunek wynikający z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie został tu spełniony. Tymczasem spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust.1 upzp stanowi zasadniczą przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, opartej na analizie cech istniejącej zabudowy, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W tej sytuacji zarzuty skargi, dotyczące wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz spełnienia przez wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy przesłanek "zachowania ładu urbanistycznego", uznać należało za chybione, nie oparte na właściwej analizie normatywnej treści art. 61 ust.1 pkt 1 upzp. Skarga nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.